行政复议决定书

〔2024〕惠行复第166号

申请人：无锡市金太阳养老产业发展有限公司

被申请人：无锡市惠山区综合行政执法局

申请人无锡市金太阳养老产业发展有限公司不服被申请人无锡市惠山区综合行政执法局作出的行政处罚决定一案，本机关于2024年12月10日收悉其行政复议申请，同年12月20日收悉其补正材料，同年10月26日依法予以受理。经依法延期审理，本案现已审理终结。

申请人请求：申请人不服被申请人于2024年10月29日作出的苏锡惠城执罚决（2024）79号行政处罚决定书，要求撤销该处罚决定书。

申请人称：一、被申请人处罚申请人的法律依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）颁布于2007年、生效于2008年1月1日，但申请人的厂房、办公室在此之前均已建设完毕，被申请人适用法律错误。

申请人位于无锡市惠山区前洲街道樱花路5号的厂房、办公室等设施建设于2004-2006年期间，这一点在被申请人的处罚决定书中也已经明确陈述（具体详见处罚决定书）。而被申请人处罚申请人的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》，该法颁布于2007年、生效于2008年1月1日。根据《中华人民共和国立法法》第一百零四条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”在《中华人民共和国城乡规划法》生效前，申请人的厂房、办公室等设施均已经建设完毕，根据按照我国法律效力的规定，不能以后生效的法律处罚前置行为，即法不溯及既行住。因此，被申请人以在后生效的法律规定作为处罚申请人的法律依据不具有合法性。

二、申请人的相关厂房、办公室等均已经取得不动产证，合法有效。申请人位于无锡市惠山区前洲街道樱花路5号的厂房、办公室等已经取得不动产证，产权证号苏（2017）无锡市不动产权第01872238号，申请人对厂房的所有是合法有效的，被申请人不能以各项规定处罚合法有效登记的不动产。

三、被申请人处罚申请人属于一事多罚。2004年，无锡市惠山区建设局本案当事人的实际负责人曾也因同样的事由于2004年3月23日受过行政处罚，处罚单位为无锡市惠山区建设局。本次惠山区综合行政执法局做出处罚决定的理由依然是申请人未取得相关许可证，按照我国法律规定，一事不多罚，被申请人处罚申请人的行为属于对申请人的同一行为再次进行处罚，与我国法律法规不符。

综上所述，被申请人处罚申请人没有事实和法律依据，应予撤销，望对申请人的复议请求予以采纳。

被申请人称：一、被申请人作出的行政处罚事实清楚，适用法律正确，处罚得当。被申请人于2024年6月5日对申请人在无锡市惠山区前洲街道樱花路5号涉嫌未取得规划许可证建设仓库、商业用房、辅房、室外楼梯、通廊、雨棚的行为予以立案并开展了执法调查。现已查明申请人在无锡市惠山区前洲街道樱花路5号涉嫌未取得规划许可证建设仓库、商业用房、辅房、室外楼梯、通廊、雨棚。具体如下：于2004年-2006年期间建设一幢混凝土仓库，部分二层，总建筑面积2513.51平方米。其中，一层面积为1125.41平方米，部分二层面积203.06平方米和1185.04平方米。建设11个商业用房，分别是：于2004年-2006年期间：建设两个混凝土结构商业用房，二层，建筑面积184.51平方米和106.52平方米；建设两个混凝土结构商业用房，三层，其中第三层为简易结构，总建筑面积401.57平方米和514.22平方米；建设一个混凝土结构商业用房，三层，总建筑面积486.68平方米；建设一个混凝土结构商业用房，四层，总建筑面积412.22平方米；建设一个混凝土结构商业用房二层，总建筑面积17.54平方米；建设一个混凝土结构商业用房，二层，建筑面积3541.08平方米；建设一个混凝土结构商业用房，三层，第三层为办公室（2006年-2011年期间建设），建筑面积299.17平方米；建设一个混凝土结构商业用房，三层，第三层为钢结构雨棚（2014年-2015年期间建设），建筑面积785.38平方米；建设一个混凝土结构商业用房，三层，第三层为简易结构辅房（2022年建设），建筑面积42.85平方米。建设11个辅房，分别为：于2004年-2006年期间：建设砖混结构辅房1，一层，建筑面积321.96平方米；建设砖混结构辅房2，一层，建筑面积14.22平方米；建设砖混结构辅房3，二层，其中第二层为钢结构雨棚，建筑总面积295.81平方米；建设简易结构辅房4，一层，建筑面积41.67平方米；建设简易结构辅房5，二层，建筑面积21.24平方米；建设简易结构辅房6，一层，建筑面积64.6平方米；建设砖混结构辅房9，二层，建筑面积21.72平方米；建设简易结构辅房10，二层，建筑面积21.4平方米。于2003年月后建设简易结构辅房7，一层，建筑面积5.33平方米。于2006年-2011年期间建设一个简易结构辅房，一层，建筑面积25.82平方米。于2021年建设简易结构辅房11，一层，建筑面积6平方米。建设其他建（构）筑物3个，分别是：2004年-2018年期间建设一个室外楼梯，建筑面积19.94平方米。于2004年-2011年期间建设钢结构通廊一个，一层，底下一楼是砖混结构辅房，建筑面积40.32平方米。于2018年-2023年期间建设简易结构雨棚一个，一层，建筑面积45.92平方米。项目建设总建筑面积10251.2平方米。目前工程均完工。执法人员于2024年9月25日制作了《现场检查（勘验）笔录》和《建设工程调查表》并进行拍照取证。2024年9月25日，执法人员向证人进行了调查询问。2024年9月30日，经无锡市自然资源和规划局惠山分局认定，当事人于2004年-2006年、2006年-2011年、2014-2015年、2018-2023年在无锡市惠山区前洲街道樱花路5号建设的仓库、商业用房、辅房、室外楼梯、通廊、雨棚未取得规划许可证建设，不符合城乡规划要求。被申请人于2024年10月29日制作了《行政处罚决定书》并于当天送达了申请人。以上事实有相应的笔录、照片、文书及测绘图纸等证据为证。故，被申请人认为被申请人对申请人违反相关法律在无锡市惠山区前洲街道樱花路5号涉嫌未取得规划许可证建设的行为而作出的处罚决定认定事实清楚、证据确凿。

二、被申请人作出的处罚决定适用法律、法规正确。首先，任何单位和个人都应当自觉遵守国家的法律、法规和规章，被申请人未能在规定期限内提供合法规划审批手续，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”及《无锡市城市管理行政处罚自由裁量权标准》“对未取得建设工程规划许可证进行建设的处罚，单位：（1）面积500平方米以上的，无法采取改正措放的：限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之九至百分之十的罚款”。申请人未取得规划许可证进行建设，应属于违法建设，被申请人依职权有权对申请人的违法建设进行认定并作出处罚决定。

其次，案涉违法建设一直处于连续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条第二款规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”及《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》25点纪要精神，违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律，故申请人的违法建筑属于违法行为持续状态，应当适用作出行政处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》。

再次，本案并不属于申请人所称的一事多罚情形，一方面无锡市惠山区建设局作出的（2004）惠建罚字第003号《行政处罚决定书》处罚对象的是申请人于2003年10月动工的综合楼项目，而被申请人作出的处罚决定对象是申请人于2004年-2006年、2006年-2011年、2014-2015年、2018-2023年进行的多次违法建设行为，故二者处罚对象并非同一违法行为、不属于“一事”；另一方面,《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的是“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”而本案被申请人作出的处罚决定并非罚款，并不属于二十九条规定情形，故申请人所称一事多发罚缺乏事实及法律依据。

综上，被申请人认为被申请人对申请人作出的处罚决定适用法律、法规正确。

三、被申请人作出行政处罚决定程序合法。经过前期一系列的依法调查，被申请人于2024年10月16日向申请人送达《行政处罚事先告知书》，申请人未在规定时间内提出陈述、申辩或者要求听证；被申请人于2024年10月29日制作了《行政处罚决定书》及《行政处罚信息信用修复提醒函》并于当日送达了申请人。综上，被申请人作出的行政处罚决定程序完全合法。

综上所述，被申请人对申请人所作出的苏锡惠城执罚决

〔2024〕79号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。因此，被申请人恳请复议机关予以维持！

经审理查明：2024年1月18日，惠山区既有建筑安全管理领导小组办公室向区自然资源和规划分局、区城管局制发提示〔2024〕1号《工作提示函》，载明：“接前洲街道报告，2024年1月5日，街道在组织既有建筑装饰装修改造违法违规行为专项检查时，发现郁建兴位于樱花路西侧用于生产经营房屋存在改变房屋用途、违章搭建、违法违规拆改等行为。在街道开具停工通知单以后，拒不改正，仍在施工。经现场核实，该房屋位于樱花路西侧，前洲社区办公楼北侧，樱花小区南侧，土地为集体土地，于2003年向前洲社区租赁，房屋由郁建兴出资建造，为三层（局部四层）框架结构建筑，产证标注为工业仓储用地，现改变用途用作商业用房。该房屋现场存有多处违章搭建（屋顶彩钢瓦房屋、开凿楼板用于电梯井、钢结构顶棚、二楼停车场非机动车棚等），违章搭建占地约5000平方米。东侧沿街为商业店铺，其中一层约50%面积为吉麦隆大型超市（二店），二层有浴室、培训机构、火锅店等商业业态，均属于人员密集场所。现将问题交办你单位，请认真履行安全生产职责，及时对存在的改变规划用途、违章搭建等问题进行督促整改，对目前正在进行的违法违规行为进行制止，确保人民生命财产安全。”

2024年6月5日，被申请人对申请人在无锡市惠山区前洲街道樱花路5号涉嫌未取得规划许可证建设仓库、商业用房、辅房、室外楼梯、通廊、雨棚的行为进行核查登记并予以立案，同年9月1日经审批延长办理期限。

2024年9月25日，被申请人执法人员对无锡市惠山区前洲街道樱花路5号现场勘查，经查：申请人在无锡市惠山区前洲街道樱花路5号涉嫌未取得规划许可证建设仓库、商业用房、辅房、室外楼梯、通廊、雨棚。具体如下:于2004年-2006年期间建设一幢混凝土仓库，部分二层，总建筑面积约2500平方米。其中，一层面积约为1000平方米，部分二层面积约为200平方米和1000平方米。建设11个商业用房，分别是：于2004年-2006年期间建设两个混凝土结构商业用房，二层，建筑面积约为200平方米和100平方米。于2004年-2006年期间建设两个混凝土结构商业用房，三层，其中第三层为简易结构，总建筑面积约为400平方米和500平方米。于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，三层，总建筑面积约为500平方米。于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，四层，总建筑面积约为400平方米。于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房二层，总建筑面积约为20平方米。于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，二层，建筑面积约为3500平方米。于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，三层，第三层为办公室（2006年-2011年期间建设），建筑面积约为300平方米。于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，三层，第三层为钢结构雨棚（2014年-2015年期间建设），建筑面积约为800平方米。于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，三层，第三层为简易结构辅房（2022年建设），建筑面积约为50平方米。建设11个辅房，分别为：于2004年-2006年期间建设砖混结构辅房1，一层，建筑面积约为300平方米。于2004年-2006年期间建设砖混结构辅房2，一层，建筑面积约为10平方米。于2004年-2006年期间建设砖混结构辅房3，二层，其中第二层为钢结构雨棚，建筑总面积约为300平方米。于2004年-2006年期间建设简易结构辅房4，一层，建筑面积约为50平方米。于2004年-2006年期间建设简易结构辅房5，二层，建筑面积约为20平方米。于2004年-2006年期间建设简易结构辅房6，一层，建筑面积约为50平方米。于2003年后建设简易结构辅房7，一层，建筑面积约为10平方米。于2006年-2011年期间建设一个简易结构辅房，一层，建筑面积约30平方米。于2004年-2006年期间建设砖混结构辅房9，二层，建筑面积约为20平方米。于2004年-2006年期间建设简易结构辅房10，二层，建筑面积约为20平方米。于2021年建设简易结构辅房11，一层，建筑面积约为10平方米。建设其他建（构）筑物3个，分别是：2004年-2018年期间建设一个室外楼梯，建筑面积约为20平方米。于2004年-2011年期间建设钢结构通廊一个，一层，底下一楼是砖混结构辅房，建筑面积约502平方米。于2018年-2023年期间建设简易结构雨棚一个，一层，建筑面积约50平方米。项目建设总建筑面积约10210平方米（实际建筑面积以测绘数据为准），目前工程均完工，当事人无法提供该项目的规划审批手续。执法人员对现场检查情况进行了拍照取证并制作《建设工程调查表》。

同日，执法人员向前洲街道村镇办工作人员周磊、缪逸飞询问取证，二人陈述：据了解，无锡市惠山区前洲街道樱花路5号建设的建（构）筑物，其中有仓库、商业用房、辅房、室外楼梯、通廊、雨棚，这个工程项目当时由无锡市兄弟机械制造有限公司建造的，这个公司最早叫无锡市兄弟机械制造有限公司，于2006年变更为无锡市跨克船舶装备有限公司，再于2016年变更为无锡市金太阳养老产业发展有限公司。该工程是仓库、商业用房、辅房、室外楼梯、通廊、雨棚，为了存储、商业活动等需要，于2004年-2006年期间建设一幢混凝土仓库，部分二层。建设11个商业用房，分别是：1.于2004年-2006年期间建设两个混凝土结构商业用房，二层。2.于2004年-2006年期间建设两个混凝土结构商业用房，三层，其中第三层为简易结构。3.于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，三层。4.于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，四层。5.于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，二层。6.于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，二层。7.于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，三层，第三层为办公室（2006年-2011年期间建设）。8.于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，三层，第三层为钢结构雨棚（2014年-2015年期间建设）。9.于2004年-2006年期间建设一个混凝土结构商业用房，三层，第三层为简易结构辅房（2022年建设）。建设11个辅房，分别为:1.于2004年-2006年期间建设砖混结构辅房1，一层。2.于2004年-2006年期间建设砖混结构辅房2，一层。3.于2004年-2006年期间建设砖混结构辅房3，二层，其中第二层为钢结构雨棚。4.于2004年-2006年期间建设简易结构辅房4，一层。5.于2004年-2006年期间建设简易结构辅房5，二层。6.于2004年-2006年期间建设简易结构辅房6，一层。7.于2003年后建设简易结构辅房7，一层。8.于2006年-2011年期间建设一个简易结构辅房，一层。9.于2004年-2006年期间建设砖混结构辅房9，二层。10.于2004年-2006年期间建设简易结构辅房10，二层。11.于2021年建设简易结构辅房11，一层。建设其他建（构）筑物3个，分别是：2004年-2018年期间建设一个室外楼梯。于2004年-2011年期间建设钢结构通廊一个，一层，底下一楼是砖混结构辅房。于2018年-2023年期间建设简易结构雨棚一个，一层，目前工程均完工。对无锡市测绘院有限责任公司测绘的该公司建造的仓库、商业用房、辅房、室外楼梯、通廊、雨棚的各项面积以及总建筑面积的大小都认可。所建工程没有取得建设工程规划许可证。所建工程用地是集体土地，从2021年起无锡市兄弟机械制造有限公司实控人郁建兴与前洲镇前洲村村民委员会签订土地使用权、电力基础设施租赁协议书。该工程没有正式的施工图纸。2024年6月27日申请人实控人郁建兴将公司法定代表人由其合伙人王次金变更为其女郁馨（身份证号32028**************），而且郁馨已经移民澳大利亚。该公司原来有房产证的房屋面积是8407.96平方米。宗地图范围内的其他建（构）筑物都没有申报相关房产手续。

后，被申请人委托无锡市测绘院有限公司对申请人商业用房、雨棚、辅房、仓库等房屋进行面积测绘，并将《检测（检验、技术鉴定）结果告知书》向申请人送达，测绘结果为10251.2平方米。

2024年9月30日，被申请人向无锡市自然资源和规划局惠山分局制发苏锡惠城执认通【2024】79号《违法建设规划影响认定通知书》，请求对申请人是否未取得规划建设许可证建设，可否采取改正措施消除对规划实施的影响及影响程度进行认定。同日，无锡市自然资源和规划局惠山分局出具锡规惠违认（2024）第027号《违法建设规划影响认定意见书》，认定申请人于2004年-2006年、2006年-2011年、2014年-2015年、2018年-2023年在无锡市惠山区前洲街道樱花路5号建设的仓库、商业用房、辅房、室外楼梯、通廊、雨棚未取得建设工程规划许可证进行建设，不符合城乡规划要求。

被申请人根据调查情况进行了集体讨论，决定延长办案期限六十日。2024年10月11日，被申请人认定申请人的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，拟根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《无锡市城市管理理行政处罚自由裁量权标准》“对未取得建设工程规划许可证进行建设的处罚，单位：（1）面积500平方米以上的，无法采取改正措施的：限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之九至百分之一的罚款。”之规定，对申请人处以限期拆除的行政处罚。

2024年10月16日，被申请人向申请人送达《行政处罚事先告知书》，告知申请人拟作出处罚的事实、理由和依据以及依法享有陈述、申辩以及要求听证的权利。申请人未在规定时间内提出陈述、申辩以及听证要求。2024年10月29日，被申请人作出苏锡惠城执罚决〔2024〕79号《行政处罚决定书》并向申请人送达。

另查明，2005年2月23日，无锡市兄弟机械制造有限公司申请惠山区城镇单位房屋所有权登记，申请表载明：房屋坐落“前洲镇前洲村樱花路5号”；土地来源“租赁”；房屋产权来源“自建”；建筑面积“8407.96m²”；备注“最高四层”，缴验证件包括村镇规划选址意见书、村镇工程建设许可证、营业执照复印件、平面图、竣工验收备案表、土地使用证等材料。其中，村镇规划选址意见书载明，建筑规模“8407.96m²”；用地面积“8425.50m²”，该房屋所有权登记申请于2025年2月24日审核通过，房产证号为“前洲字09008627号”。2007年6月12日，无锡市兄弟机械制造有限公司将房产证主体变更登记为无锡市夸克船舶装备有限公司，变更前建筑面积“8407.96m²”，变更后建筑面积“8407.96m²”。2017年10月12日，因前洲街道前洲社区樱花路5号房屋权利人名称变化，无锡市金太阳养老产业发展有限公司即本案申请人对该房屋进行了不动产权变更登记，形成苏（2017）无锡市不动产权第0187238号不动产权证书，该书记载，权利类型为集体建设用地使用权/房屋所有权；面积为宗地面积8425.00m²/房屋建筑面积8407.96m²；房屋总层数：4层；房屋结构：混合结构；独用土地使用权面积8425.0m²。

案件审理过程中，本机关向被申请人询问，被申请人称无锡市测绘院有限公司对申请人商业用房、雨棚、辅房、仓库等房屋的测绘部分与申请人提供的房地产平面图上未申报部分大体一致，测绘面积并未涉及申请人合法建筑。

以上事实有下列证据证明：苏（2017）无锡市不动产权第0187238号不动产权证书、确认书、（2004）惠建罚字第003号行政处罚决定书、苏锡惠城执罚决〔2024〕79号《行政处罚决定书》、申请人营业执照（副本）复印件、法定代表人身份证明、郁馨身份证复印件、现场检查（勘验）笔录及现场检查照片、建设工程调查表、行政执法证复印件、王次金身份证复印件、郁建兴身份证复印件、申请人国家企业信用信息公示系统网页截图复印件、土地使用权及电力基础设施租赁协议书、宗地图、无锡市房产平面图、公司准予变更登记通知书、周磊及缪逸飞证人证言笔录、周磊及缪逸飞身份证复印件、工作证明、苏锡惠城执检鉴结〔2024〕79号《检测（检验、技术鉴定）结果告知书》及送达回证、苏锡惠城执认通【2024】79号《违法建设规划影响认定通知书》、锡规惠违认（2024）第027号《违法建设规划影响认定意见书》、案件线索登记核查表、工作提示函及附件、苏锡惠城执立〔2024〕79号《立案审批表》、行政处罚（行政强制）相关事项审批表、苏锡惠城执案审〔2024〕79号《案件处理审批表》、苏锡惠城执罚审〔2024〕79号《行政处罚审批表》、案件调查终结报告、苏锡惠城执罚告〔2024〕79号《行政处罚事先告知书》及送达回证、苏锡惠城执罚决〔2024〕79号《行政处罚决定书》及送达回证、行政机关负责人集体讨论记录等。

本机关认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条第一款、第十条第二项的规定，被申请人具有对辖区内的违法建设进行制止、查处和纠正的法定职责。

《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第二十五点纪要精神，违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律。

本案中，被申请人经现场查勘及调查核实，涉案建筑未取得建设工程规划许可证，且申请人亦未提交相关规划审批手续，而且根据无锡市自然资源和规划局惠山分局出具的《违法建设规划影响认定意见书》认定，申请人于2004年-2006年、2006年-2011年、2014年-2015年、2018年-2023年在无锡市惠山区前洲街道樱花路5号建设的仓库、商业用房、辅房、室外楼梯、通廊、雨棚未取得建设工程规划许可证进行建设，不符合城乡规划要求。因此，申请人在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建设行为明显违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，所承建筑应系违法建设。申请人主张案涉建筑建设于2004年-2006年，其在行为时《中华人民共和国城乡规划法》并未颁布不应适用，但根据建设当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条已对单位或个人建房的报建报批手续作了明确规定，申请人亦未提供证据证明该年间建筑为合法建筑的有效证明。故，根据当时有效的相关规定申请人所称建筑仍系违法建设，且其违法的事实状态始终存续。因此，被申请人适用作出行政处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》并无不当。

此外，申请人主张案涉厂房、办公室等已取得不动产权证，被申请人不能以各项规定处罚合法有效登记的不动产。本机关认为，申请人提供的不动产权证首次登记日期为2005年2月23日，该房屋产权记载的合法建筑面积为8407.96m²，此后该房屋产权人虽二经变更，但合法证载建筑面积一直为8407.96m²，并未发生变动，即申请人仅能证明其在8407.96m²范围内的建筑为合法建筑，对超出部分的建筑不因该证而认可其合法性。对于申请人主张的一事多罚问题，本机关认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。该规定主要针对同一违法行为给予多次罚款的情形，即对违法行为人的同一个违法行为不得以同一事实和同一依据给予两个以上的罚款处罚。对于同一或者多个法律规范需要对同一违法行为给予除罚款之外其他类型行政处罚的情形，不受上述规定的限制。本案中，无锡市惠山区建设局依据《建设工程质量管理条例》相关规定对申请人前身无锡市跨克船舶有限公司予以罚款系因其存在未办理质量监督手续、未取得施工许可证以及未经竣工验收即擅自交付使用等行为，而本案被申请人系依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定对申请人未取得建设工程规划许可证的建设行为作出限期拆除的处罚决定。可见，前者与后者在违法事由、处罚依据及处罚种类上均不相同，显然不构成申请人主张的一事多罚。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，本机关决定：

维持被申请人无锡市惠山区综合行政执法局作出苏锡惠城执罚决〔2024〕79号《行政处罚决定书》。

如不服本决定，可以自接到本行政复议决定书之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。

二〇二五年三月十八日