申请人：徐某。

被申请人：无锡市惠山区长安街道办事处，住所地无锡市惠山区堰新路318号

负责人：朱轶为，职务主任。

委托代理人：孙昊，江苏漫修（镇江）律师事务所律师。

申请人徐某与被申请人无锡市惠山区长安街道办事处要求确认未公告行为违法行政复议一案，本政府于2021年1月25日收到行政复议申请并要求申请人补正，申请人于同年2月2日向本政府送达补正答复。本案现已审理终结。

申请人请求：要求确认被申请人制作土地利用总体规划后没有进行公告的行为违法。

申请人称：申请人因政府信息公开申请事由不服被申请人作出的（2020）长信公复第1号政府信息公开申请答复书而产生行政纠纷。申请人为获取相关信息，维护自己合法权益，复议至无锡市惠山区人民政府后，被判令撤销该份答复书。被申请人复于2021年1月5日向申请人重新作出了“答复书”。有关申请人在政府信息公开申请中需获取的有关“土地利用总体规划在贵政府所在地行政区域内（也是申请人的居住地）进行公告的时间、地点”，“答复书”中称“未检索到到相关信息，…告知您该政府信息不存在。”虽被申请人改正错误的姿态比较积极，向申请人承认了土地利用总体规划制订被批准后没有进行公告的事实，但此行为却违反了国家相关法律，致使整个被申请人辖区所有居民、包括申请人内对这一重大有关土地规划政策事项毫不知情，违法行为事实不容置疑。有鉴于被申请人的以上违法行为，为规范作为政府的行政行为，加强法制观念，改进工作态度，在“依法治国”大政下在居民中起到政府“领头雁”的表率作用；也为加强政民互动，让居民及时知晓政府的政策动向，今后不再当“瞎子”和“聋子”，故提交本次行政复议申请。后，申请人补正称：1、关于补正第1个事项的答复。申请人手机电话使用年久，最近常有故障，特别是发生死机现象。故无法保证每次均能正常接听或接收别人的来电和短信。再加上年迈视力退化原因，产生对短信的阅读障碍。为不耽误复议机关与申请人之间及时正常沟通，以保障双方权利和义务，故建议复议机关充分利用申请人已告知的固定地址“无锡市惠山区长安街道张村村东街66号”进行联系比较合理安全。为加强政民互动，申请人愿意聆听复议机关提出更好的建议和想法。2、关于补正第2个事项的答复。土地从本质上是关乎每一个人利益的资源载体。人生长于斯，生活于斯，耕种于斯，收获于斯，直至终老于斯、生命长眠于斯。改革开放以后，土地身价暴增。经人为炒作，变成了目前推动GDB增长的最主要推手。官员的政绩与之紧密相连。而土地的重要属性加上对权利管控不严，终于诱发成腐败的高发部门。从我市多任市国土部门局长被判刑可以证明这一严重后果。申请人曾闻无锡市惠山区人民政府因土地总体规划偏差造成辖内高达近50万平方米建筑面积的“明发商业广场”空置已13年。不但浪费了土地资源、损害了群众利益，也削弱了政府的声誉。这难道还不足以刺痛无锡市惠山区人民政府每一任领导的神经？更有被人揭发出的涉嫌政商合谋、经市国土局确认的有关涉嫌向“明发”开发商输送的巨额国家土地款1902万元！这一桩桩腐败事例难道还不能引起无锡市惠山区人民政府对土地规划过程中因不透明造成的恶果引起深刻反思？抑制官员对土地规划的冲动，规范官员对土地规划的行为，国家对土地相关政策法规的发布大多附有“任何人都可以对此举报、检举”的权利规定。为此，本案涉及的土地利用总体规划，国家明确了必须公告的强制性要求。因为它不但涉及域内的耕地、建设用地，也涉及城乡（含申请人）住宅用地。比如“村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划”等内容。被申请人隐瞒自己编制的土地利用总体规划违法行为，不敢公告也就变成符合逻辑。那么，祖居于这块土地上的申请人如何去了解与己紧密关联的宅基地的土地规划内容？其中有无损害申请人利益的行为？更严重的是知情权被剥夺使申请人丧失了对违法行为行使举报和检举的权利。也容易造成一旦土地利用总体规划发生错误无法尽早纠偏的后果。“无锡明发商业广场”应该是一个引起无锡市惠山区人民政府深刻教训的极好现成经典案例。

被申请人称：一、申请人复议请求不明确。申请人复议请求为“确定被申请人制作土地利用总体规划后没有进行公告的行为违法”。然根据被申请人制作的（2021）第1号政府信息公开申请答复书中明确存在各年的土地利用总体规划多份，并且批准机关为江苏省人民政府。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（下称“实施条例”）第十一条的规定，公告以批准为前提。故在不论实体上，被申请人是否有公开义务的情形下，申请人究竟指向哪个批准后的土地利用总体规划并不明确。二、申请人的复议请求与申请人无利害关系。退一步不论上述问题，土地利用总体规划是在一定区域内，根据经济社会可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的利用以及土地开发、整治、保护在空间和时间上所作的综合部署和统筹安排。其并不直接影响申请人的任何权益，故与申请人之间并无直接的利害关系。三、实体上，被申请人并无法定的公告义务。一方面，实施条例第八条规定了“乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准”，但申请人却混淆了乡（镇）人民政府和乡级行政区的管理机构的概念。实施条例规定的乡（镇）人民政府而不是乡级行政区的管理机构，正是由于乡镇政府是一级地方政府，才存在编制土地利用总体规划并在批准后公告的法定义务；然而被申请人作为街道办事处仅是区政府的派出机构，本身并不属于一级地方政府，故被申请人并不属于实施条例第八条、第十一条规定的乡（镇）人民政府。被申请人只是在惠山区人民政府制作辖区内土地利用总体规划时，一并制作了涉及被申请人区域内的土地利用总体规划，但并不能以此反推被申请人存在法定的制作与公告义务。申请人一再所称的信息公开行为只解决信息有无问题，而不涉及行政法律关系实体上的对错或作为与否的问题。另一方面，包含被申请人区域内土地利用总体规划的惠山区全部土地利用总体规划已在无锡市自然资源和规划局惠山分局网站公示。综上，故恳请依法驳回申请人的复议请求。

经审理查明：2020年9月7日，被申请人收到了申请人提出的信息公开申请，申请内容为“1、2020年前一个规划期内（一般十五年）贵政府辖区内经依法批准后的土地利用总体规划和批复文件。期间如有修改，请同时依法予以公开修改的土地利用总体规划和批准单位的批复文件。（申请人不懂电脑，请书面答复，愿意依法付费）；2、贵政府将依法批准（含修改）后的辖内土地利用总体规划在贵政府所在行政区域内（也就是申请人的居住地）进行公告的时间、地点”。被申请人于2020年9月30日制作了（2020）第1号政府信息公开申请答复书，告知申请人“您要求获取的政府信息，本街道并非制作机关。根据《信息公开条例》第十条、第三十六条第（五）项的规定，不属于本街道负责公开，建议您向无锡市自然资源和规划局咨询。”并送达给申请人。后申请人提起行政复议申请，本政府作出（2020）惠行复第21号行政复议决定书，决定撤销（2020）长信公复第1号政府信息公开申请答复书。后，被申请人制作（2021）第1号政府信息公开申请答复书，提供了相应信息，并告知申请人：“您申请的‘进行公告的时间、地点’未检索到相关信息，…告知您该政府信息不存在。”

再查明，2014年至今，无锡市自然资源和规划局惠山分局陆续于其网站公布无锡市惠山区土地利用总体规划图及调整方案（http://zrzy.jiangsu.gov.cn/gtapp/nrglIndex.action?classID=2c9082b55bfaafe2015bfb495bbd006f，信息检索栏输入“土地利用总体规划”可见相关信息）。其中，2020年12月2日，无锡市自然资源和规划局惠山分局于其网站公布了无锡市惠山区土地利用总体规划图（修改后）（2006-2020年）（索引号：014035888/2020-00007）。

上述事实有下列证据证明：信息公开申请表、（2021）第1号政府信息公开申请答复书及物流信息、无锡市自然资源和规划局惠山分局网站等。

本政府认为：《中华人民共和国行政复议法》第一条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第（五）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：申请人与具体行政行为有利害关系、属于行政复议法规定的行政复议范围。“监督行政机关依法行使职权”是行政复议法第一条规定的立法目的之一，但此项监督是通过受理具体的行政复议申请、解决某项具体的行政争议得以实现。同时，并非任何人均有资格启动行政复议这一争议解决机制。按照行政复议法及其实施条例的规定，行政复议的申请人应当是与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。有利害关系的含义是指，作为行政复议的申请人，必须主张一项属于他自己的主观权利，并且该权利可能受到被诉行政行为的侵害。“没有利益，就没有诉权”，诉的利益乃是当事人的请求足以利用国家复议制度加以解决的实际价值或必要性。换言之，如果行政行为对当事人的合法权益明显不产生实际影响，则没有赋予其针对该行政行为提起复议的主体资格的必要。

本案中，首先，土地利用总体规划是国家空间规划体系的重要组成部分，是实施土地用途管制，保护土地资源，统筹各项土地利用活动的重要依据。任何土地利用活动，必须符合土地利用总体规划确定的土地用途，不得突破土地利用总体规划确定的用地规模。因此，土地利用总体规划系国家对土地利用的总体布局安排，其不会对当事人的权利义务产生实际影响，因为需要利用相关土地时，国土资源主管部门还要开展建设用地预审、编制土地利用计划、开展建设用地审查报批、划定基本农田等工作，以确保土地利用规划目标的落实。本案中，被申请人编制土地利用总体规划的行为，未给申请人确定权利义务，未对当事人的合法权益产生实际影响。既然土地利用总体规划与申请人不存在直接的利害关系，则被申请人是否公告，自然更无法对申请人的合法权益产生任何实际影响。并且，土地利用总体规划公告，作为土地利用总体规划制定、批复后的后续行为，属于不具有独立法律地位的程序性行为，这决定了其合法性不应独立成诉。

其次，从2014年至今，无锡市自然资源和规划局惠山分局陆续于其网站公布无锡市惠山区土地利用总体规划图及调整方案，申请人及其辖区其他居民始终具有合法途径可获取相关信息。故被申请人是否就土地利用总体规划进行公告，对申请人的合法权益明显不产生实际影响。

最后，申请人所称的“无锡明发商业广场”，位于无锡市惠山区堰桥街道辖区范围内，非被申请人辖区范围；且申请人未提供其与“无锡明发商业广场”具有利害关系的证据材料；其称“政商合谋、经市国土局确认的有关涉嫌向‘明发’开发商输送的巨额国家土地款1902万元。”但其未提供任何证据材料，且与本案无关联性，不属于行政复议受案范围，本案不予理涉。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定，本政府决定：

驳回申请人徐某的行政复议申请。

如不服本决定，可以自接到本行政复议决定书之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。

二〇二一年二月二十三日