行政复议申请决定书

[2023]惠行复第161号

申请人：某公司

被申请人：无锡市惠山区人力资源和社会保障局

第三人：徐某

申请人某公司不服被申请人无锡市惠山区人力资源和社会保障局作出的认定工伤决定一案，本机关于2023年11月9日收悉其行政复议申请，依法予以受理，2024年1月17日追加徐某为第三人。经依法延期审理，本案现已审理终结。

申请人请求：撤销苏0206工(2023)2560号《认定工伤决定书》（以下简称2560号决定）。

申请人称：2021年8月15日7时许，第三人自述驾驶电动自行车至旺庄立交路段时自己摔倒。2021年12月31日无锡市公安局新吴分局交通警察大队（以下简称新吴交警大队）出具了无法查明事故发生原因的道路交通事故认定书（第320212420210009572号）。2023年2月28日无锡市新吴区人民法院（以下简称新吴法院）针对第三人起诉无锡国家高新技术产业开发区市政公用事业有限公司（以下简称新区市政公司）健康权纠纷一案，作出了(2023)苏0214 民初6139号民事调解书（以下简称6139号民事调解书）。2023年5月2日，被申请人出具了苏0206工[2023]895号《认定工伤决定书》。2023年8月24 日因根据现有证据及工伤调查结论不完整，还需进一步调查取证，被申请人作出撤销苏0206工[2023]895号决定。2023年10月9日被申请人出具2560号决定。申请人认为被申请人根据无法证明道路交通事故事实存在，没有认定为道路交通事故的交通事故认定书和侵害了第三方权益的不能反应事实的民事调解书为依据做出工伤认定，申请人请求撤销。理由是：首先，新吴交警大队出具的并非交通事故认定书。根据《道路交通事故处理程序规定》第六十七条规定，道路交通事故基本事实无法查清、成因无法判定的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人，并告知申请复核、调解和提起民事诉讼的权利、期限。道路交通事故证明并不等同于道路交通事故认定书，两者为不同概念，该道路交通事故证明仅证明了：(1)事故经过是第三人报称。(2)经调查，无法查明事故发生原因。既然新吴交警大队无法查清事故基本事实。被申请人是以什么证据来认定第三人报称的事故真实发生并认定为交通事故的？其次，被申请人是否核对过第三人提供的6139号民事调解书与新吴法院提供的原件一致？是否调查过相关案卷，了解该案的详细信息？因为新吴法院出具的民事调解书与交通事故认定书中的是否为同一案件并未明确，民事调解书中55%的责任也并未明确是否是健康权纠纷的责任还是交通事故责任或者是其他责任，且民事调解书是根据本次案件中双方协商让步的结果，不应侵害第三方权益，也并不能作为其他案件事实的依据。《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十条第（二）项规定，调解协议具有下列情形之一的，人民法院不予确认：（二）侵害案外人利益的。被申请人明知该民事调解书侵害了申请人的利益，存在瑕疵，为何还认为该调解书具备法律约束力，将其作为认定工伤的依据？最后，即使该调解书具备法律效力，也是第三人与新区市政公司健康权纠纷一案在诉讼过程中自行达成的和解协议，双方在调解书中达成的协议（一）中的55%的责任只是新区市政公司自愿承担的民事赔偿责任，而民事赔偿责任不能等同于交通事故责任。被申请人是以什么证据来认定第三人承担交通事故非主要责任的？

被申请人称：一、情况简介。2022年2月17日，被申请人收到第三人的工伤认定申请材料，称其是申请人的员工，于2021年8月15日（星期日）7时许驾驶电动自行车前往江南大学附属医院（以下简称江大医院）上班途中因道路高低不平摔倒，该路段正在进行道路维修且未设置警示牌，故现要求认定工伤。第三人向被申请人提交了如下证据：1、工伤申请表及补充申报信息；2、申请人企业登记信息复印件；3、江苏省社会保险权益记录单复印件；4、第三人身份证复印件；5、江大医院门诊病历、出院记录、医疗证明书复印件；6、道路交通事故认定书及道路示意图复印件；7、居住证明复印件；8、第三人手写说明。该说明载明，第三人的交通事故责任法院正在诉讼审理中。被申请人经审查接收材料后于2022年3月1日受理，由于第三人的交通事故责任未定，诉讼仍在审理中，故被申请人决定自受理当日起中止工伤认定程序。同日，被申请人向第三人和申请人送达《工伤认定申请受理决定书》、《工伤认定中止通知书》。2023年3月23日，第三人向被申请人提交新吴法院6139号民事调解书复印件，明确其交通事故的责任划分比例，工伤认定的中止情形消失。同日，被申请人向第三人送达《工伤认定恢复通知书》，向申请人送达《工伤认定恢复通知书》、《工伤认定限期举证通知书》。后申请人在工伤认定申请中补充单位意见：“由于公司对徐某受伤过程不清楚，且交警出具了无法查明事故原因的交通事故认定书，公司无法判断是否属于工伤。请工伤认定部门根据事实，依法认定。”被申请人收到上述材料后，为查明案件事实，于2023年4月13日对申请人授权委托人冯俊进行了调查，于2023年4月18日对第三人进行了调查，并制作调查笔录。由于被申请人对第三人伤情中高血压2级，胸椎骨折T11诊断是否系2021年8月15日受伤所致无法判断，需要通过相关机构进行鉴定并以相关鉴定结论为依据。被申请人告知其可以自行选择具有资质的医疗机构、专业鉴定机构进行鉴定，或委托被申请人通过市专家小组进行因果关系鉴定。第三人选择委托被申请人通过市专家小组进行因果关系鉴定后，被申请人按规定向无锡市医疗专家鉴定小组提交了医疗鉴定材料接收单及诊疗资料，经专家组查阅徐某提供的诊疗资料等得出分析结论第三人伤情中的高血压2级、胸椎骨折T11与2021年8月15日受伤不存在因果关系。

根据各方提交的证据材料，结合被申请人调查，认定如下事实：第三人为申请人员工，2021年8月15日在上班途中遭受非第三人本人主要责任的交通事故伤害，经江大医院治疗诊断为T12压缩性骨折、高血压2级和胸椎骨折T11。依据上述查明事实及医疗专家鉴定小组分析结论，被申请人于2023年5月2日作出苏0206工[2023]895号《认定工伤决定书》，认定第三人伤情中的T12压缩性骨折属于工伤认定范围，予以认定工伤；高血压2级，胸椎骨折T11不符合《工伤保险条例》第十四条、十五条规定的情形，决定不予认定工伤或视同工伤。2023年5月4日，被申请人向申请人邮寄送达了上述决定书，第三人于2023年5月12日至被申请人自取。2023年6月8日，被申请人出具苏0206工更〔2023〕21号《更正决定》将原《工伤认定决定书》中使用的条例变更为“《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定”，并于同日分别向申请人和第三人邮寄送达《更正决定》。

2023年8月24日，被申请人因现有证据及工伤调查结论不完整，还需要进一步调查取证，从而作出《撤销决定》。次日，第三人至被申请人自取了上述决定，同日被申请人向申请人邮寄送达该决定。

为进一步查明案件事实，被申请人于2023年8月25日、2023年9月5日对第三人进行调查并制作调查笔录。2023年8月31日，第三人向被申请人递交补正材料（2022）苏0214民初6139号-1民事裁定书，该调解书载明“（2023）苏0214民初6139号补正为（2022）苏0214民初6139号，案由健康权纠纷补正为非机动车交通事故责任纠纷。”2023年9月5日，第三人向被申请人递交补正材料：1、《增加申请》：“2021年8月15日为T12椎体压缩性粉碎性骨折、椎管内骨性占位本人于2023年9月5日提交司法鉴定，增加申请”；2、医疗证明书及司法鉴定意见书复印件。2023年9月8日，被申请人再次对第三人进行了调查并制作调查笔录。此后，为查明交通事故事发时的情形，被申请人工作人员至新吴交警大队调取了接处警工作登记表以及事故现场道路图片。由于被申请人对第三人伤情中椎管内骨性占位诊断是否系2021年8月15日受伤所致无法判断，需要通过相关机构进行鉴定并以相关鉴定结论为依据。第三人选择委托被申请人通过市专家小组进行因果关系鉴定后，被申请人按规定向无锡市医疗专家鉴定小组提交了医疗鉴定材料接收单及诊疗资料，经专家组查阅第三人提供的诊疗资料等得出分析结论，第三人伤情中的椎管内骨性占位与2021年8月15日外伤不存在因果关系。

综上，被申请人对第三人伤情中的T12压缩性骨折情形予以认定工伤，其伤情中的高血压2级，胸椎骨折T11，椎管内骨性占位不符合《工伤保险条例》第十四条、十五条规定的情形，被申请人决定不予认定工伤或视同工伤。2023年10月10日，被申请人向申请人邮寄送达《认定工伤决定书》；10月17日，第三人至被申请人自取了上述决定书。

对第三人予以部分认定工伤的理由。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；《江苏省人力资源和社会保障厅关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第五条第一款规定，社会保险行政部门在工伤认定过程中，对难以确定职工伤残是否与工伤存在因果关系的，可以委托有资质的医疗机构、专业鉴定机构或者聘请3名至5名相关医疗专家组成鉴定小组进行鉴定，并作出是否存在因果关系的结论。同时，依据《江苏省人力资源和社会保障厅关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第二条（六）项规定，《工伤保险条例》第十四条第六项中“非本人主要责任”事故认定应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或者司法机关，以及法律、行政法规授权组织出具的相关法律文书为依据。存在以下情形的，社会保险行政部门应在调查核实后作出决定：1.职工在上下班途中受到交通事故伤害，公安机关交通管理等部门或者司法机关确认事故事实，但对事故双方当事人责任未作认定或者无法认定的，社会保险行政部门经调查核实后也没有证据证明职工承担主要及以上责任的，应当认定为工伤。本案中，经被申请人调取的接处警工作登记表以及事故现场事故图可知，事发当日第三人向新吴交警大队报警称其骑电动车自摔，地点为旺庄路、新光路，新区实验小学旁，地面确有凹陷不平的情况。此外，结合6139号民事调解书确认新区市政公司承担本次事故55%的责任。经被申请人调查核实后，也没有证据证明第三人在本次单方交通事故中承担主要及以上责任。因此，本案事实符合上述“职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害”的情形。结合上述事实、法律规定及因果关系鉴定结论，被申请人决定对第三人伤情中的T12压缩性骨折予以认定工伤，高血压2级，胸椎骨折T11，椎管内骨性占位不予认定工伤，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。

三、对申请人观点的答辩。申请人认为新吴交警大队出具的并非《交通事故认定书》且不能证明事故发生原因，此外6139号民事调解书侵犯了申请人的权益，该民事赔偿责任不能等同于交通事故责任，被申请人依据上述材料做出工伤认定，应当予以撤销。被申请人认为，第三人在上班途中受到单方交通事故伤害，已由公安机关交通管理部门确认事故事实并已由初级法院对事故赔偿责任进行划分，经被申请人调查核实后也没有证据证明其承担主要及以上责任的，应当认定为工伤。本案中，虽然相关交通管理部门未对事故双方当事人的责任作出认定，但经过被申请人至新吴交警大队调取事发当日的接处警工作登记表，能够确认第三人发生单方交通事故的事实。同时，结合被申请人调取的事发现场路况图片，地面确有凹凸不平的情况，且无证据证明第三人应当在该交通事故中承担主要及以上责任。结合上述《江苏省人力资源和社会保障厅关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第二条(六)项规定，被申请人对第三人予以认定工伤并无不当。

第三人未陈述意见。

经审理查明：第三人自述于2021年8月15日7时许驾驶车牌号为无锡备案号C895159的电动自行车前往江大医院上班途中，在旺庄路由东向西行驶至旺庄立交路段时摔倒，造成车辆损坏、申请人受伤的交通事故。当日9时许，第三人经江大医院诊断为T12 压缩性骨折、高血压2级，随即入院治疗，同年8月29日办理出院。2021年12月31日，新吴交警大队出具第320212420210009572号《道路交通事故认定书（简易程序）》，载明“事故时间：2021年08月15日07时00分许，事故地点：旺庄路（东西向）旺庄立交路段，交通事故事实及责任：2021年12月28日徐某至中队处理，据徐某报称：2021年8月15日7时许，徐某驾驶车牌号为锡备案号C895159的电动自行车，在旺庄路由东向西行驶至旺庄立交桥路段时摔倒，造成车辆损坏，徐某受伤的交通事故。经调查，因无法查明事故发生原因，徐某于2021年12月31日向新吴交警大队提出申请要求出具道路交通事故证明，根据《道路交通事故处理程序规定》第六十七条之规定，载明上述情况，出具事故证明。”

2022年2月17日，第三人向被申请人申请工伤认定，并提交：1、工伤申请表及补充申报信息；2、申请人企业登记信息复印件；3、江苏省社会保险权益记录单复印件；4、第三人身份证复印件；5、江大医院门诊病历、出院记录、医疗证明书复印件；6、《道路交通事故认定书（简易程序）》及道路示意图复印件；7、居住证明复印件；8、第三人《说明》复印件，载明：“徐某交通事故（2021年8月15号）责任法院正在诉讼审理中。”2022年3月1日，被申请人作出苏0206工受〔2022〕482号《工伤认定申请受理决定书》送达申请人和第三人，因申请人的交通事故责任法院正在诉讼审理中，故被申请人于当日作出苏0206工中[2022]36号《工伤认定中止通知书》并送达申请人和第三人。2023年3月23日，第三人向被申请人提交新吴法院（2023）苏0214民初6139号民事调解书复印件，文书确认新区市政公用承担事故55%的责任。因中止情形消失，被申请人作出苏0206工复[2023]66号《工伤认定恢复通知书》、苏0206工举[2023]66号《工伤认定限期举证通知书》并分别送达申请人和第三人。申请人在《工伤认定申请书》用人单位意见一栏填写：“由于公司对徐某受伤过程不清楚，且交警出具了无法查明事故原因的交通事故认定书，公司无法判断是否属于工伤，请工伤认定部门根据事实依法认定。”2023年4月13日，被申请人向申请人委托代理人冯俊进行调查并制作调查笔录，冯俊表示第三人是被单位指派至江南大学附属医院南院做手术室搬运工作，作息时间为7:30-16:00，一周休息一天，具体休息时间根据当天医院手术情况而定，上班交通工具为电瓶车，事发当日（2021年8月15日）8点左右接到江南大学附属医院南院的项目经理葛永春的电话，说申请人上班路上骑电瓶车摔倒了，到单位后感觉腰部疼痛无法继续上班，向其请假就诊，并表示“在他（徐某）受伤后过了两天，我给徐某打了电话，问他当时具体受伤情况，他说他自己骑电瓶车摔倒。我问他有没有报警，有没有交警出具的交通事故认定书，他说报警了，但是警察没有出警，也没有认定书，所以我们单位没有按照工伤事故来申报。”2023年4月18日，被申请人向第三人进行调查并制作调查笔录，第三人表示“2021年8月15日，那天周日，前两天单位通知我周日加班那天我6点50左右从家里出发，我骑电动车正常行驶到旺庄路（东西向）旺庄立交路段时，因为地面高低不平（落差有7公分左右)，在行驶那段路面电动车不稳连人带车摔倒了。我当时就报警了，警察问我是否要喊120，我说120太贵了，我自已打出租车。路人帮我把电动车扶起来推到了一边。我打的去了江南大学附属医院就诊。急诊拍片出来就说骨折了。因为我们主管也就在医院，我就把电话给医生，医生就给我主管打了电话，他就过来。他也过来问我怎么回事，我就把我受伤的过程和他说了。当天我就办理了入院了。”因被申请人对第三人伤情中高血压2级、胸椎骨折T11诊断是否系2021年8月15日受伤所致无法判断，需要通过具有资质的医疗机构、专业鉴定机构进行鉴定。被申请人告知第三人可以自行选择具有资质的医疗机构、专业鉴定机构进行鉴定，或委托被申请人通过市专家小组进行因果关系鉴定。第三人选择委托被申请人通过市专家小组进行因果关系鉴定后，被申请人遂委托无锡市医疗专家鉴定小组进行因果关系鉴定，经专家组查阅申请人提供的诊疗资料等得出分析结论：“徐某伤情中的高血压2级、胸椎骨折T11与2021年8月15日受伤不存在因果关系。”

2023年5月2日，被申请人依据查明事实及医疗专家鉴定小组分析结论综合作出895号决定，认定第三人伤情中的T12压缩性骨折属于工伤认定范围，予以认定工伤；高血压2级，胸椎骨折T11不符合《工伤保险条例》第十四条、十五条规定的情形，决定不予认定工伤或视同工伤。2023年5月4日，被申请人向申请人邮寄送达，第三人于5月12日至被申请人处自取上述决定书。2023年6月8日，被申请人出具苏0206工更[2023]21号《更正决定》，将原《工伤认定决定书》中引用的条款更正为“《工伤保险条例》第十四条第(六)项之规定。”并于次日分别向申请人和第三人邮寄送达。2023年8月24日，被申请人因作出的上述决定现有证据及工伤调查结论不完整，还需进一步调查取证，故作出《撤销决定》并于次日邮寄送达申请人，第三人至被申请人处自取了该撤销决定。

2023年8月25日，被申请人对第三人进行调查并制作调查笔录，第三人表示“（事发当天）佩戴头盔正常行使，路过路面高低处时，车辆前后轮从高往下都发生了剧烈颠簸后导致我摔倒……”问及摔倒的路段当时是否有部门正在对路段进行维修？申请人表示“没有。但是那个路段破损比较严重，有多次投诉了。我颠簸的地方落差有7cm左右。”2023年8月31日，第三人向被申请人递交补正材料（2022）苏0214民初6139号-1民事裁定书，文书载明：“上述民事调解书案号部分（2023）苏0214民初6139号补正为（2022）苏0214民初6139号，案由健康权纠纷补正为非机动车交通事故责任纠纷。”2023年9月5日，第三人向被申请人递交补正材料：1、《增加申请》：“……2021年8月15日为T12椎体压缩性粉碎性骨折、椎管内骨性占位，本人于2023年9月5日提交司法鉴定，增加申请。”2、江大医院2023年9月1日出具诊断为T12椎体压缩性粉碎性骨折、椎管内骨性占位的《医疗证明书》、无锡市中西医结合医院司法鉴定所司法鉴定意见书（鉴定意见：徐某T12椎体粉碎性骨折伴椎管内骨性占位的残疾等级评定为九级）复印件。同日，被申请人对第三人进行调查并制作调查笔录，第三人表示要求将2023年9月1日由江大医院出具的医疗证明书中的“椎管内骨性占位”增加到工伤认定中。因被申请人对第三人新增伤情是否系2021年8月15日受伤所致无法判断，需要通过具有资质的医疗机构、专业鉴定机构进行鉴定。被申请人告知第三人可以自行选择具有资质的医疗机构、专业鉴定机构进行鉴定，或委托被申请人通过市专家小组进行因果关系鉴定。第三人选择委托被申请人通过市专家小组进行因果关系鉴定。2023年9月8日，被申请人对第三人进行调查并制作调查笔录，第三人表示提供在无锡市中医医院的完整诊疗记录。

为查明交通事故事发时的情形，被申请人工作人员至新吴交警大队调取了《接处警工作登记表》以及事故现场道路图片，图片显示地面存在凹凸不平情况。后，被申请人委托无锡市医疗专家鉴定小组进行因果关系鉴定，经专家组查阅申请人提供的诊疗资料等得出分析结论：“椎管内骨性占位与2021年8月15日外伤无因果关系。理由如下：1、椎管内骨性占位由脊柱、椎体、关节退复引起，同时椎体爆裂骨折引起椎管内部性占位；2、该患者腰椎提示T12椎体轻度压缩骨折、腰椎CT未见T12椎管内有骨折碎片突入椎管，故椎管内骨性占位与外伤无因果关系。”

2023年10月9日，被申请人依据查明事实及医疗专家鉴定小组分析结论综合作出2560号决定，认定第三人伤情中T12压缩性骨折属于工伤认定范围，予以认定工伤；高血压2级、胸椎骨折T11、椎管内骨性占位不符合《工伤保险条例》第十四条、十五条规定的情形，决定不予认定工伤或视同工伤，并于次日邮寄送达申请人，2023年10月17日第三人至被申请人处自取了上述决定书。

以上事实有下列证据证明：895号决定、苏0206工更〔2023〕21号《更正决定》、撤销决定、2560号决定；第三人工伤认定程序中提交的材料，包括：工伤申请表及工伤申报补充信息、申请人企业登记信息、江苏省社会保险权益记录单、江大医院门诊病历（2021年8月15日、2021年12月6日）、江大医院出院记录、江大医院医疗证明书、道路交通事故认定书及道路交通事故图、申请人的身份证及居住证明、新吴人民法院民事调解书、第三人手写说明、民事裁定书、增加申请（2023年9月5日）、医疗证明书（2023年9月1日）、司法鉴定意见书；工伤认定申请书（申请人意见）；被申请人调查取证内容，包括：调查笔录（冯俊）、申请人营业执照副本、冯俊介绍信、调查笔录（徐某）、医疗鉴定材料接收单、医疗鉴定委托书、医疗鉴定书2份、接处警工作登记表、事故现场道路图片；工伤认定申请材料清单、工伤认定申请受理决定书、工伤认定中止通知书、工伤认定恢复通知书、工伤认定限期举证通知书、给第三人和申请人的送达回执及物流信息。

本机关认为，根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。《江苏省人力资源和社会保障厅关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第二条第六款第一项规定，《条例》第十四条第六项中“非本人主要责任”事故认定应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或者司法机关，以及法律、行政法规授权组织出具的相关法律文书为依据。职工在上下班途中受到交通事故伤害，公安机关交通管理等部门或者司法机关确认事故事实，但对事故双方当事人责任未作认定或者无法认定的，社会保险行政部门经调查核实后也没有证据证明职工承担主要及以上责任的，应当认定为工伤。案涉第三人于2021年8月15日7时许发生单方交通事故，新吴交警大队因无法查明事故原因未对事故责任作出认定，仅对道路交通事故做以证明。结合申请人的调查笔录以及调取的道路交通事故认定书、接处警工作登记表、事发道路交通事故图等证据证实申请人确系上班途中发生单方交通事故以及事发地点路段确有高低不平且未设置施工警示牌的情况，加之民事调解书确认新区市政公司承担非机动车交通事故55%的责任，且无证据证明第三人在该起事故中承担主要及以上责任。据此，被申请人根据上述法律规定作出2560号决定，认定第三人在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害（T12压缩性骨折）为工伤，并无不当。

此外，根据《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。被申请人向案涉申请人发出《工伤认定限期举证通知书》，但申请人仅提出“由于公司对徐某受伤过程不清楚，且交警出具了无法查明事故原因的交通事故认定书，公司无法判断是否属于工伤，请工伤认定部门根据事实依法认定。”却并未提供第三人不属于工伤的证据材料，依法应承担举证不能的法律后果。

被申请人根据第三人的申请，经调查、审核在法定期限内作出工伤认定决定并送达，程序合法。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：

维持被申请人无锡市惠山区人力资源和社会保障局作出的苏0206工认[2023]2560号《认定工伤决定书》。

如不服本决定，可以自接到本行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

二〇二四年一月二十九日