行政复议决定书

[2024]惠行复第38号

申请人：刘某

被申请人：无锡市惠山区市场监督管理局

申请人刘某不服被申请人无锡市惠山区市场监督管理局作出的举报不予立案告知一案，本政府于2024年3月13日收悉其行政复议申请，经补正后于2024年4月8日依法予以受理。经依法延期审理，本案现已审理终结。

申请人请求：依法撤销惠市监举不立字【2024】第1号《举报不予立案告知书》，并责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。

事实与理由：2023年11月29日，申请人向江苏省市场监督管理局邮寄《投诉举报信》，就国家纺织机械质量检验检测中心（以下简称国家纺机质检中心）和无锡纺织机械质量监督检验中心（以下简称无锡纺机质检中心）违规出具《质量鉴定报告》实名举报。后江苏省市场监督管理局转交无锡市市场监督管理局，无锡市市场监督管理局又转交被申请人处。申请人于2024年2月15日收到被申请人作出的《举报不予立案告知书》。申请人认为，被申请人向申请人回复的《举报不予立案告知书》内容过于简单粗暴，既没有详细说明核查的经过、调查的事实和作出的依据，又没有释明不予立案的法律理由，且超期限作出，当属违法，应当依法确认违法并依法予以撤销，应重新作出立案的行政行为。

被申请人答复称：一、本案不符合行政复议范围，应驳回申请人的复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定了行政复议的范围，第(十五)项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定受理条件包括，申请人与具体行政行为有利害关系，属于行政复议法规定的行政复议范围。本案案涉不予立案告知行为并未对申请人的权利义务或者地位加以改变或者意图改变，被申请人接到举报后所作行政处理行为不会对申请人的权利义务产生实质性影响，并没有侵害到申请人的合法权益。申请人与被申请人作出的处理行为之间不存在法律上的利害关系，应驳回申请人的行政复议申请。二、被申请人作出的行政处理事实清楚、证据充分，且适用法律准确。申请人向江苏省市场监督管理局提交投诉举报信，要求省市场监管局对国家纺机质检中心和无锡纺机质检中心违规出具编号为2021013《质量鉴定报告》的行为立案查处，具体事项有1.违规出具鉴定报告；2.未陈述国家纺机质检中心和无锡纺机质检中心相互关系，鉴定范围和内容违规；3.向法院出具的资质证明不真实且违规。省市场监管局于2023年12月4日作出《关于转办举报线索材料的函》,将国家纺机质检中心和无锡纺机质检中心涉嫌违法的线索移交无锡市市场监管局认可检测处。12月15日市市场监管局作出案件(线索)交办函，并于12月26日将违法线索移送被申请人。被申请人经过核查查明，国家纺机质检中心在人民法院对外委托的专业机构名单中。江苏海西律师事务所代理肖利兵、潘奇峰、刘某、王芬民事诉讼一案，因案件需要委托国家纺机质检中心对熔喷布生产线进行鉴定。国家纺机质检中心出具案涉报告。鉴定人员李瑞芬、周亚峰于2023年8月29日到连云港市中级人民法院（以下简称连云港中院）参加听证。案涉鉴定报告属于国家纺机质检中心受委托组织专家对质量争议产品进行调查、分析、判定出具的报告，与向社会出具的具有证明作用的检验检测报告存在区别，不属于《检验检测机构资质认定管理办法》、《检验检测机构资质认定管理办法》调整的范畴。针对产品质量鉴定的规定《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》已于2018年废止。目前尚无其他法律、法规规制产品质量鉴定行为。申请人提出异议的质量鉴定报告系民事诉讼程序中受当事人委托而作出，属于司法鉴定范畴，民事案件相关当事人在民事诉讼程序中享有充分权利对该鉴定报告进行质疑，该鉴定报告是否有效等，由人民法院作出判断。综上，被申请人认为现有证据无法证明国家纺机质检中心和无锡纺机质检中心存在违法行为，不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款第(一)规定规定的立案条件，被申请人于2024年2月2日作出不予立案决定符合法律规定。三、被申请人作出的行政处理符合法定程序。本案中，被申请人于2023年12月26日收到市市场监管局案件 (线索)交办函，被申请人于2024年1月16日延长核查期限十五日。经过核查，被申请人于2月2日决定对移交案件(线索)不予立案。四、申请人的其他复议理由不成立。1.《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条规定，市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。依据该条规定，违法行为线索的来源有监督检查、投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径，本案中违法行为线索来源于上级交办，而非直接来源于申请人的投诉举报。既然申请人并非直接向被申请人提出投诉举报，被申请人没有告知申请人不予立案的法定职责。为了保障申请人的知情权，被申请人于2月2日电话告知其不予立案结果，并于2月9日进行书面回复，申请人认为被申请人告知不予立案行为超过法定期限没有事实和法律依据。2.《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条第二款规定，举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。该条款仅规定市场监管部门将是否立案决定告知举报人，对告知的内容未作规定，被申请人在不予立案决定作出后五个工作日将不予立案决定告知申请人符合法律规定。另，国家市场监督管理总局2019 年12月制定的市场监督管理部门投诉处理举报文书式样之举报 不予立案告知书模板为“被申请人于_年_月_ 日收到你关于_的举报， 经核查，被申请人决定不予立案。特此告知”。被申请人告知内容与总局的举报不予立案告知书模板基本一致。综上，恳请复议机关驳回申请人的复议申请。

经审理查明：2020年4月19日，肖利兵因购买8台熔喷布生产机器与潘奇峰、刘某、王芬形成买卖合同关系。2020年5月17日，肖利兵向灌南县人民法院起诉，灌南县人民法院一审判决驳回肖利兵的诉请。肖利兵上诉至连云港中院，该案二审期间，肖利兵委托的江苏海西律师事务所（以下简称海西律所）委托国家纺机质检中心对涉案设备进行质量鉴定，作为诉讼的补充证据。

2021年10月25日，国家纺机质检中心出具了编号为2021013的《质量鉴定报告》,报告上描述受托鉴定的该熔喷布生产线：“属于三无产品”、不符合FZ/T93074-2011《熔喷法非织布生产联合机》等相关标准规定的要求、“无法生产出合格的熔喷布”等，并在报告上加盖了“CMA” (检验检测机构资质认定标志 ) 和“CAL”(产品质量检验机构标志)图章，加盖了国家纺机质检中心印章。《质量鉴定报告》上写明的专家组成员包括：教授级高工李瑞芬，高级工程师李立平，工程师周亚峰。

2023年8月29日，连云港中院组织二审听证，李瑞芬、周亚峰现场发表了鉴定意见，李瑞芬在庭审中明确表示该中心的结论是受托鉴定的设备不符合标准规定。关于国家纺机质检中心和无锡纺机质检中心的关系，李瑞芬陈述国家纺机质检中心依托在无锡纺机质检中心，无锡纺机质检中心是国家纺机质检中心的法人单位，两个单位实际上是一个单位，一个是授权名称，一个是法人名称。听证笔录中，未提到《质量鉴定报告》加盖“CMA”和“CAL”图章是否合法或者合规的问题。

2023年9月4日，连云港中院作出（2023）苏07民终2359号民事判决，认定：鉴定报告虽系肖利兵单方委托鉴定，但鉴定机构和鉴定人员均具备相关鉴定资质，潘奇峰、刘某、王芬未能提供充分证据反驳鉴定结论，亦未申请重新鉴定……故对潘奇峰、刘某、王芬关于鉴定报告的意见，不予采信。该判决解除了肖利兵与潘奇峰、刘某、王芬之间的买卖合同关系，并判决潘奇峰、刘某、王芬于判决送达之日起十五日内返还肖利兵货款150万元。申请人在本政府听取其意见过程中称，其已就该判决向江苏省高级人民法院提起再审申请。

中国国家认证认可监督管理委员会2021年8月27日给国家纺机质检中心发放的检验检测机构资质认定证书（编号：210008220741），明确该机构已经具备国家有关法律、行政法规规定的基本条件和能力，可以向社会出具具有证明作用的数据和结果，并写明该机构对外出具检验检测报告或证书的法律责任由无锡纺机质检中心承担。

人民法院委托鉴定系统平台上可查询到国家纺织机械质量监督检验中心。国家纺织机械质量监督检验中心于2021年 按照国家市场监督管理总局《关于进一步加强国家质检中心管理的意见》（国市监检测发〔2021〕16号）的规定更名为国家纺织机械质量检验检测中心。

2023年11月29日，申请人向江苏省市场监督管理局邮寄《投诉举报信》，就国家纺机质检中心和无锡纺机质检中心违规出具《质量鉴定报告》实名举报。后江苏省市场监督管理局转交无锡市市场监督管理局，无锡市市场监督管理局又以案件线索交办函的形式转交被申请人处。申请人投诉举报的理由是：1.该中心出具报告编号为2021013《质量鉴定报告》违规；2.鉴定人员出庭陈述事实经过，对国家纺机质检中心和无锡纺机质检中心相互关系未做如实陈述；同时，对鉴定的范围和内容违规陈述；3.被投诉人向法院出具的资质证明不真实且存在违规。申请人要求依照《检验检测机构资质认定管理办法》、《检验检测机构监督管理办法》、市场监管总局《关于进一步加强国家质检中心管理的意见》等法律法规、政策的规定对编号为2021013《质量鉴定报告》的违规行为予以立案查处，并书面告知投诉举报人。

被申请人于2023年12月26日收到后进行了核查，因案情复杂，依法于2024年1月16日延长核查期限十五个工作日。

被申请人核查后，对无锡纺机质检中心存在的问题，责令该中心进行改正。2024年1月，无锡纺机质检中心（国家纺机质检中心）作如下改正：1、向海西律所发函，限期收回编号为2021013的质量鉴定报告，函中提到“报告内容是真实、客观、有效的，由于含有三无产品质量描述的鉴定意见的报告封面上盖有CMA标识，现被涉案另一方向江苏省市场监管局投诉，投诉该质量鉴定报告超出该中心CMA授权能力范围。为此，无锡市市场监管局就此投诉进行调查，按照现CMA标识使用规定，质量法的三无产品内容不在CMA授权能力范围，要求该中心进行整改，并将该报告收回。鉴于此，无锡纺机质检中心（国家纺机质检中心）发函请海西律所在15天之内尽快将报告编号：2021013质量鉴定报告原件2份寄回该中心，并销毁复印件。并称在收到2份报告原件后，该中心将重新出具内容一致、封面不盖CMA标识的质量鉴定报告一份，以及有CMA标识的检验检测报告一份。15天内如未收到该报告原件，该中心将通过登报公告的形式声明该‘报告编号：2021013质量鉴定报告’作废，特此告知；2、在2024年1月2日出版的江苏省“扬子晚报”上声明“报告编号：2021013质量鉴定报告”作废；3、发函告知连云港中院该报告作废，函中提到：该中心出具给海西律所所报告编号的2021013的质量鉴定报告内容为真实、客观、有效，鉴于其中关于“三无产品”的描述不属于该中心授权能力范围，需进行修改，并已于2023年12月13日以书面通知函的形式通知委托方——海西律所，限期收回该报告。由于在规定的期限内没能收回原报告，故该机构在2024年1月3日出版的江苏省“扬子晚报”上声明“报告编号：2021013质量鉴定报告”作废，并于即日起生效。该中心将给海西律所另行出具了一份质量鉴定报告以替代原报告；4、重新出具了内容一致，封面无标识的质量鉴定报告，落款日期为2021年10月25日；5、开展了全面整改，对2021年以来出具的质量鉴定报告有无类似情况进行了自查并向被申请人提交了整改报告。

被申请人于2024年2月2日决定不予立案，并于当日电话申请人（通话时长4分22秒）。被申请人称在电话中告知申请人：一是《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》已废止，关于质量鉴定报告的相关争议可向受理法院提出；二是国家纺机质检中心在质量鉴定报告上使用“CMA”和“CAL”标志的行为不符合相关要求，被申请人已责令其进行整改并已完成。申请人在本政府征求意见时，称其对被申请人2024年2月2日电话告知的内容已记不清楚。

因申请人要求被申请人进行书面回复。被申请人于2024年2月2日作出案涉《举报不予立案告知书》，载明：被申请人于2023年12月26日收到申请人关于国家纺机质检中心涉嫌违规出具报告的举报，经核查，被申请人决定不予立案。特此告知。《举报不予立案告知书》于2024年2月9日邮寄送达给了申请人，申请人于2024年2月15日签收。

案件审理过程中，本政府依法听取了申请人的意见。申请人提出了如下意见：1、案涉鉴定报告加盖了国家纺机质检中心的公章，但上面又有CMA等标志，不符合规定；2、在连云港中院出庭的鉴定人员不属于国家纺机质检中心的工作人员，也不属于无锡纺机质检中心的工作人员；3、案涉质量鉴定报告中签字的人员，其中有人任职单位是无锡纺织机械研究所，发证的有国务院国有资产监督管理委员会、纺织工业部等，这些人员并不是都在国家纺机质检中心或者无锡纺机质检中心任职，且李瑞芬的证书中间还加盖有“国家纺织机械质量监督检验中心”印章；4、虽然国家纺机质检中心撤回了有CMA标志的报告，但是按照《国家市场监管总局办公厅关于国家产品质量检验检测中心及其所在法人单位资质认定等有关事项的通知》（市监检测发〔2021〕55号），自2022年1月1日起，相关检验检测机构不得单独以国家质检中心名义对外出具检验检测报告，因此，国家纺机质检中心重新出具该报告，仍然违反市监检测发〔2021〕55号的要求；5、无锡纺织机械研究所是个人独资企业（备注：该单位成立时间是2013年），地址在青山西路，无锡纺机质检中心的举办单位是中国纺织机械协会，该中心是团体法人。

经本政府核实，案涉鉴定报告中的鉴定人员：1、李瑞芬的高级专业技术人员职务任职机构证书，盖有国务院国有资产监督管理委员会的印章，任职资格：享受教授级待遇高级工程师，专业：机械工程（纺织机械），发证时间是2015年12月，终审单位：国资委人事局；2、李立平的证书是由原国家纺织工业部发放，上面写有工作单位：无锡纺织机械研究所，评审时间是1989年12月10日，任职资格：高级工程师；3、周亚峰的证书上写有，职称：工程师，工作单位：无锡国家纺织机械监督检验中心，发证日期：2006.8.31。

无锡纺机质检中心、国家纺机质检中心于2024年7月4日向本政府出具了情况说明，说明：1、国家纺机质检中心为无锡纺机质检中心的授权名称，无锡纺机质检中心是其法人单位，对外出具的检验检测报告或证书的法律责任由无锡纺机质检中心承担；2、在2012年无锡纺织机械研究所改制之前，无锡纺织机械研究所与无锡纺机质检中心为一套班子的两块牌子，均为事业单位，工作人员为同一班成员，故技术人员在获得职称证书时单位名称会有不同。出具该报告时三名人员均在无锡纺机质检中心工作，目前仍在该中心工作；3、当初在资格证明材料上加盖“国家纺织机械质量检验检测中心”印章，是为了表示相应证书的证据来源；4、该中心出具的报告编号“G2021013”的质量鉴定报告签发时间为2021年10月25日，报告出具的单位名称是符合市监检测发〔2021〕55号规定的；5、江苏省质量协会发布的《江苏省质量协会产品质量鉴定管理办法》中第二章第六条第（五）项规定“每个产品鉴定类别具有3名及以上的鉴定专家，鉴定专家只能在一个鉴定机构进行备案”，即可以外聘专家，鉴定专家只需在相应鉴定机构备案即可，并没有鉴定专家必须出自同一鉴定机构的要求。

以上事实有下列证据证明：申请人的《投诉举报信》及附件（包括质量鉴定报告、连云港中院听证笔录、信息平台和相关资料证明、资质证明）、《关于转办举报线索材料的函》、《无锡市市场监督管理局案件(线索)交办函》、无锡纺机质检中心（国家纺机质检中心）的《整改报告》及附件（包括：1、给江苏海西律师事务所出具的《关于收回质量鉴定报告通知的函》、邮寄凭证以及微信聊天记录截屏、2、给连云港中院的《告知函》及邮寄凭证；3、扬子晚报上刊登的声明报告作废的公告；4、国家纺机质检中心新出具的质量鉴定报告）、《关于刘某投诉举报国家纺织机械质量检验检测中心涉嫌质量鉴定报告违法违规案的报告》、《行政处罚案件有关事项审批表》(延长核查期限))、《不予立案审批表》、《举报不予立案告知书》及邮寄凭证等、通话记录截屏、案件来源登记表、李瑞芬、李立平和周亚峰三人的证书、国家纺机质检中心和无锡纺机质检中心向本政府出具的说明等。

本政府认为，本案的争议焦点为：1、申请人与被申请人的不予立案决定是否存在法律上的利害关系；2、被申请人对申请人的举报是否已依法履行了职责。

关于争议焦点1，《中华人民共和国行政复议法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。该法第十一条规定了行政复议的范围，第(十五)项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。从前述法律规定可以看出，提起行政复议的前提在于公民、法人或者其他组织的合法权益受到了具体行政行为的侵犯，申请人须与具体行政行为有利害关系。而本案中，被申请人作出的不予立案决定对申请人的权利义务并不直接产生实质性影响，也没有侵害到申请人的合法权益。因此，申请人与被申请人作出的处理行为之间不存在法律上的利害关系。

本案争议的来源系因为国家纺机质检中心受海西律所之委托出具了一份对申请人不利的质量鉴定报告。根据《检验检测机构监督管理办法》第二条第一款规定，在中华人民共和国境内检验检测机构从事向社会出具具有证明作用的检验检测数据、结果、报告（以下统称检验检测报告）的活动及其监督管理，适用本办法。而本案中，国家纺机质检中心出具的质量鉴定报告作为诉讼程序中对方当事人提供的证据，该质量报告系产品质量鉴定组织单位受委托人委托，组织专家对质量争议的产品进行调查、分析、判定，出具产品质量鉴定报告的活动。对于国家纺机质检中心与无锡纺机质检中心出具的不规范之处，被申请人已责令国家纺机质检中心进行了整改，国家纺机质检中心也提交了整改报告和相关凭证。而质量鉴定报告的证据效力应由人民法院结合双方举证质证意见以及法院查明事实作出综合认定。国家纺机质检中心的鉴定人员在连云港中院听证中是否如实陈述、对鉴定范围和内容是否违规陈述、提供给法院的资质证明是否真实违规，国家纺机质检中心出具报告是否具备资格均发生于民事诉讼程序，均应由人民法院依法审查并对证据效力作出认定。国家纺机质检中心重新出具的质量鉴定报告时间虽然在连云港中院作出（2023）苏07民终2359号民事判决书之后，但在李瑞芬、周亚峰出庭的听证笔录中，并未看到对质量鉴定报告中加盖“CMA”和“CAL”标志提出异议，且国家纺机质检中心重新出具的新报告只是将前述标志去除，其他内容并未有变化。若申请人认为连云港中院对该份质量鉴定报告的认定不当，可依法申请再审维护自己的合法权益。关于申请人在行政复议过程中向本政府发表的意见，其中：第1点意见，国家纺机质检中心已进行了整改；第2点和第3点意见，涉及到李瑞芬等三人的证书，李瑞芬等三人获得的职称证书的发证机关与三人出具报告时的任职单位并无直接关系，且无锡纺机质检中心也出具了说明确认这三人在该中心工作；第4点意见，国家纺机质检中心实际上只是将报告的不规范之处进行了更正，但该报告的具体内容并未改变，报告的出具日期仍然是2021年10月25日，因此，国家纺机质检中心不违反市监检测发〔2021〕55号的规定；第5点意见，李立平的证书上的工作单位虽然是无锡纺织机械研究所，但该证书的发放日期为1989年，且无锡纺机质检中心出具的说明已将涉及到的单位的关系说清。因此，申请人提出的前述意见均不能成立，本政府依法均不予采纳。综上，被申请人作出不予立案决定并无不当。

关于争议焦点2，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条规定，市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。第三十二条规定，法律、法规、规章规定市场监督管理部门应当将举报处理结果告知举报人或者对举报人实行奖励的，市场监督管理部门应当予以告知或者奖励。《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条规定，市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。被申请人于2023年12月26日收到申请人的举报材料后进行了核查，因案情复杂，于2024年1月16日延长核查期限十五个工作日，于2024年2月2日作出不予立案决定，但双方对电话告知不予立案存在争议，被申请人未提供证据证明电话告知内容。至同年2月9日邮寄送达《举报不予立案告知书》，违反了“举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人”的规定，但该程序违法轻微，对申请人权利不产生实际影响的，因此，本政府认为无需撤销该行政行为，被申请人在今后的工作中对类似程序问题应予重视，避免再出现类似问题。

据此，依照《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第一款第（二）项之规定，本政府决定：

确认无锡市惠山区市场监督管理局超期告知《举报不予立案告知书》的行为违法。

如不服本决定，可以自接到本行政复议决定书之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。

二〇二四年七月八日