行政复议决定书
〔2024〕惠行复第61号
申请人：杨某
被申请人：无锡市惠山区阳山镇人民政府
申请人杨某不服被申请人无锡市惠山区阳山镇人民政府强拆行为一案，本机关于2024年5月17日收悉其行政复议申请，5月23日依法予以受理。经依法延期审理，本案现已审理终结。
申请人请求：确认被申请人拆除申请人桃乐佳桃园及房屋行为无效，责令被申请人赔偿申请人经济损失人民币210万元、精神损失费人民币100万元。后经释明，申请人将确认被申请人拆除申请人桃乐佳桃园及房屋行为无效变更为确认被申请人拆除申请人桃乐佳桃园及房屋行为违法。
申请人称：申请人夫妻从2017年12月起在无锡市惠山区阳山镇人民东路南侧种植桃树，桃园名称桃乐佳。2023年12月，申请人桃园被强行拆除，住房及生活设施被毁。申请人向无锡市人民政府申请行政复议。无锡市人民政府作出 [2024]锡行复第32号驳回行政复议申请决定书：“根据阳山镇人民政府提交的《关于杨某复议案件的情况报告》,其经调查确认该拆除行为是阳山镇人民政府行为”。被申请人没有拆除申请人桃乐佳桃园及房屋的职权，拆除行为无效。被申请人行为给申请人造成财产损失约人民币210万元(主要包括桃园租金、配套设施投入、桃树损失、桃树未来4年可得利益损失、房屋损失、房屋内电器、生活设施损失等)。被申请人行为违法，导致申请人一家冰天雪地无住居住、拆除过程中殴打申请人、拒不承认拆除行为导致申请人不得不提出信息公开、行政复议等确定拆除单位等，给申请人造成精神损失。被申请人应当赔偿。综上所述，被申请人行为违法，侵犯申请人合法权益，申请人提出复议申请。
被申请人称：一、本案经过。因阳山镇人民东路南侧打造农文旅项目，该地块内涉及阳山镇桃源村山南头村民郁磊的桃树地6.5亩，2017年郁磊将该6.5亩地租赁给梁建平、杨某夫妇，租赁时间为2017-2028年，年租金为3000 元/亩，并在签订协议时双方口头约定如遇政府工程项目等需配合政府工作。2023年9月，郁磊将该地块出租给无锡市惠山区阳山镇桃源村村民委员会(下称“桃源村委”),租期为2023-2043年，年租金为4000元/亩。因阳山“桃田里”项目系被申请人引进落地至本行政区域，且桃源村委已经将其与郁磊签订的《土地租赁协议》以及《委托书》交至被申请人，故被申请人据此组织进行了该地块清理。二、本案不属于行政案件受案范围。本案属于典型的民事争议，即承租人存在租赁重合情况下，可能产生的租赁纠纷以及损害赔偿纠纷。而非指向特定行政相对人的行政处罚、行政强制，被申请人以及桃源村委均为处置来源于租赁取得的自有地块。三、申请人的补偿于法无据。一方面，本案属于民事争议，即便存在损失，申请人应当通过租赁合同项下的违约途径或者侵权损害赔偿途径主张；另一方面，申请人的损害赔偿请求未提供任何证据。综上，请求驳回申请人的复议请求。
经审理查明：2023年，阳山镇人民东路南侧将打造文商旅项目，工程面积约150亩。该地块内涉及阳山镇桃源村山南头村民郁磊的桃树地6.5亩。2017年郁磊已将该6.5亩地（天地图2016年显示该地块已种有桃树）租赁给申请人夫妇，租赁时间为2017-2028年，年租金为3000元/亩。2023年9月，郁磊将该块土地租赁给桃源村委，租赁时间为2023年9月1日-2043年8月30日，同时出具委托书，载明“将位于人民东路以南地块的土地全权委托给桃源村村民委员会处置。”经多次协商，申请人不同意交出案涉土地。2023年12月21日，该桃园被进行了清理。
另查明，杨某以不服无锡市惠山区人民政府强拆行为向无锡市人民政府提起行政复议，案件审理过程中本案被申请人向无锡市人民政府提交《关于杨某复议案件的情况报告》，其中载明“拆除桃乐佳桃园的行为系阳山镇人民政府实施。”无锡市人民政府于2024年4月17日作出[2024]锡行复第32号《驳回行政复议申请决定书》，认定案涉桃乐佳桃园的拆除行为系本案被申请人实施。
案件审理过程中，申请人向本机关提交《桃乐佳果园损失明细》一份，包括：生产及生活设施损失26万元、预计收益损失120万元、精神损失及医药误工费64万元，总计210万元。被申请人向本机关提交《情况说明》一份，载明就案涉桃乐佳桃园补偿事项，桃源村委和被申请人曾多次与申请人进行协商，因双方在补偿项目和补偿数额上均存在较大差异，故未能达成一致意见。
上述事实有下列证据证明：租地协议（申请人与郁磊）、案涉桃园现场照片、申请人身份证复印件、《关于杨某复议案件的情况报告》、〔2024〕锡行复第32号《驳回行政复议申请决定书》、土地租赁协议（郁磊与村委会）、委托书（郁磊）、《桃乐佳果园损失明细》、《情况说明》。
本机关认为，根据双方各执意见，本案争议焦点主要包括三个方面：一是关于申请人的复议主体资格问题即本案是否属于行政复议受案范围；二是关于强制清理行为的合法性问题；三是关于行政赔偿问题。
一是关于申请人的复议主体资格问题即本案是否属于行政复议受案范围。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，申请人对涉案土地虽不持有土地承包经营权证但确为实际使用经营，根据上述规定，申请人作为涉案土地的实际使用人和地上部分附着物及设施的所有权人，认为被申请人强制清除其地上附着物及设施的行为侵犯其合法权益，具有提起本案行政复议的主体资格即属于行政复议受案范围。
二是关于被申请人清理案涉桃园及附属设施行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制决定前，应当事先书面形式催告当事人履行义务。催告中还应载明履行义务的期限、方式以及当事人依法享有的陈述、申辩等权利。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。强制执行决定还应载明强制执行的理由和依据、方式和时间、救济途径和期限等事项。本案中，被申请人在对申请人未履行催告以及听取陈述申辩、未作出强制执行决定等法定程序的情况下，即对申请人的桃园及附属设施进行了强制清理，其行为明显违法。
三是关于行政赔偿问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号）第十一条第一款规定，行政赔偿诉讼中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据上述规定，在行政赔偿案件中，申请人应当就行政行为是否造成损失、具体损失数额承担举证责任，即只要申请人所提供的证据不能证明其有关遭受损失及损失金额的主张且被申请人又不认可其有关损失及金额的主张，经调查核实后仍无法准确认定，有关损失的事实处于真伪不明状态时，申请人将因举证不能或者未能完全履行举证责任而承担不利法律后果。本案中，申请人的复议请求明确为“责令被申请人赔偿申请人经济损失人民币210万元、精神损失费人民币100万元。”而后又向本机关提供桃乐佳损失明细一份，其中明细主张的费用为生产及生活设施26万元、预计收费120万元、精神损失及医药误工费64万元，合计210万元。此前后主张明显矛盾，且申请人提供的佐证材料不足以完全证明其损失金额的全部主张。申请人应明确相应赔偿项目和赔偿数额并提供详备证据向被申请人先行主张，被申请人亦应在合法合理范围内履行赔偿义务，申请人如对赔偿决定不服可依法寻求救济。
综上，依据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第二款第（一）项、第七十二条的规定，本机关决定：
确认被申请人强制拆除桃乐佳桃园及设施的行为违法，并责令被申请人依法对申请人给予行政赔偿。
如不服本决定，可以自接到本行政复议决定书之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。
二〇二四年八月十四日
