行政复议决定书
[2024]惠行复第57号
申请人：某厂
被申请人：无锡市惠山区洛社镇人民政府
第三人：某厂
申请人某厂不服被申请人无锡市惠山区洛社镇人民政府与无锡市洛社电机厂（某厂）签订的《征收补偿协议》一案，向本政府提起行政复议，本政府于2024年4月24日收到行政复议申请，于同年5月7日和5月16日收到补正材料，依法予以受理。于同年8月2日追加某厂为第三人，于同年8月7日决定中止审理，于同年9月19日决定恢复审理。经依法延期审理，本案现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人于2023年09月28日与第三人签订的《征收补偿协议》中涉及到属于申请人资产的征收补偿条款[申请人认为具体范围包括：1、房屋建筑补偿：未申报面积721.66 m², 评估价475018元；2、装修、附属物补偿：兴颖装修评估、附属物补偿评估价88404元；3、搬迁设备补偿：可搬迁设备57140元、不可搬迁设备补偿977480元；以上合计1598042元(上述经评估、并在协议中能够确定)]、[其他补偿的部分范围包括：停业停产损失补偿38001.4元；搬迁损失补偿9500.4元、接电接水费补偿5000元、有效证照变更补偿750元，以上合计53251.8元(上述客观存在，但在协议中不能确定，如被申请人认为不正确，由其举证证明)]。申请人在行政复议案件审理过程中明确表示“接水接电费补偿和有效证照变更补偿在此明确不在本案中主张撤销相应条款，此前的相应行政复议请求明确撤回”。
申请人称：2005年06月29日，申请人在无锡市惠山区洛社镇双庙村租赁的第三人厂区内设立铸造企业，经工商部门核发营业执照，并投资自建厂房和购置机械设备，后持续经营至今。2024年03月21日，申请人通过政府信息公开答复(已交)获悉，被申请人在没有取得省政府的征地批文、没有经县级以上人民政府发布征收公告、没有制定征地补偿方案及公告、没有依法选择评估机构、没有向申请人送达评估报告等一系列征地程序的情况下，于2023年09月28日与第三人签订《征收补偿协议》,将包括申请人自建厂房、机械设备及附属设施的资产征收补偿费用，全部约定归第三人所有。综上所述，被申请人不具备土地征收的主体资格，没有取得土地征收的批文，未经法定征地和补偿程序，违法实施土地征收和评估，明知申请人具有独立的补偿利益，故意将申请人的资产签订补偿协议并他人进行补偿，导致不同主体资产补偿利益难以区分，通过损害申请人补偿利益、对他人多补换取其配合搬迁，从而顺利实现违法征地之目的。故征收补偿协议认定事实不清，证据不足，签订征收协议的实体和程序均构成了违法，依法应予撤销。为此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条规定申请行政复议，请复议机关依法作出复议决定。
被申请人称：一、本案基本情况。案涉房屋、土地的权利人为第三人。其中部分房屋的不动产权证号为锡房权证洛社字第07009115号与锡房权证洛社字第07009116号，另有未申报房屋。第三人通过租赁方式取得集体建设用地使用权。申请人系第三人租户，签有租赁协议。案涉地块的拆迁由被申请人以协议拆迁方式进行。2023年9月28日，被申请人与第三人签订了《征收补偿协议》(下称“补偿协议”)。目前被申请人已支付部分补偿协议项下补偿款。因申请人未搬迁，故涉及申请人的厂房还未拆除。二、申请人的复议请求没有事实和法律依据。首先，承租人并非法定补偿对象。无论是《国有土地上房屋征收与补偿条例》涉及到国有土地上征收，还是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》所涉及的集体土地征地上的规定，承租人即申请人并非法定补偿对象。虽有最高院人民法院在以往国有土地上房屋征收的判例中确定了承租人具备行政诉讼法上的利害关系而具备原告主体资格，但程序法上的“利害关系”并不等于实体法上的请求撤销房屋产权人所签订的协议。程序法上的“利害关系”存于个案，以客观存在而非虚拟或待实现的征收利益并且该利益与“原告”存在已知的直接的损益关系为前置要件。房屋承租人只能根据租赁合同向出租人主张不能继续租赁合同的损失而非径直申请补偿。更何况目前，涉及申请人的房屋并未拆除，并不影响到申请人任何权利义务。其次、原告租赁已到期。原告的租赁期限至2024年5月31日止，截止已超过租赁期限。在租赁期限内，即便第三人已签约，但被申请人并未拆除涉及申请人的房屋，已充分保障申请人的权益。根据《房屋租赁合同》约定，租赁期满，甲方要收回厂房，乙方应腾空租赁的厂房，如期归还。在所租厂房空地上建造的建筑物，自行拆除、带走，甲方不作任何补偿。故即便不考虑上述申请人是否为补偿对象，是否存在行政法上的利害关系，申请人要求撤销补偿协议已超出其可能的请求权范围。综上，故恳请贵府依照《中华人民共和国行政复议法》之规定，驳回申请人的复议请求。
经审理查明：申请人于2005年6月29日经市场监督管理部门核准登记成立，住所地为无锡市惠山区洛社镇双庙村。2019年6月1日，申请人与第三人签订《房屋租赁合同》一份，第一条约定：第三人出租给申请人的厂房坐落在本市惠山区洛社镇双庙村志公路（第三人）内，东南方围墙内。占地面积共为1000平方米（砖混结构约180平方米）。第三条约定：厂房租赁期限自2019年6月1日至2024年5月31日止租赁期满。第三人要收回该厂房，申请人应腾空租赁的厂房，如期归还。在所租厂房空地上建造的建筑物，自行拆除、带走，第三人不做任何补偿。第八条约定：合同的解除：甲、乙双方同意在租赁期内，有下列情形之一的，本合同终止，双方互不承担法律责任：（一）该房屋占用范围内的土地使用权提前收回的；（二）该房屋因社会公共利益被依法征用的；（三）该房屋因城市建设需要被依法列入房屋拆迁许可范围内的；（四）该房屋毁损、灭失或者被鉴为危险房屋的。
2023年9月28日，被申请人征收办作为甲方、第三人作为乙方，协议签订了《征收补偿协议》，载明：因惠山高新区（筹）洛社镇建设规划需要，将拆除乙方位于该地块的资产。按照相关拆迁政策，双方就拆迁补偿事项达成如下协议：一、房屋建筑补偿：由专业评估公司无锡市公信土地房地产评估咨询有限公司对被拆迁房屋建筑进行评估：有证面积587.7㎡，评估价433478元，未申报面积4920.92㎡，评估价5490912元。该评估报告经双方确认，列入附件1《公信房征估字2023无锡第LS-015号》。根据集体土地相关拆迁政策，按有证面积评估评估价政策性补偿70%计303435元，按未申报面积评估价政策性补偿50%计2745456元。合计8973281元。二、装修、附属物补偿：乙方装修评估价576098元，乙方附属物评估价293782元。合计：869880元。该评估报告经双方确认，列入附件1。三、搬迁设备补偿：搬迁设备由专业评估公司无锡市公信土地房地产评估咨询有限公司对该企业进行全面系统的评估，按评估报告：1、可搬迁设备补偿：144190元；2、不可搬迁设备补偿：1405210元；3、绿化苗木移植：0元；合计1549400元。该项补偿由评估公司评估，甲乙双方核对、清点，并确认，作为本协议附件2。四、其他补偿：停产停业损失补偿由被拆迁房屋结构评估价的8%计算所得，补偿金额为：473951元，搬迁损失补偿由被拆迁房屋结构评估价的2%计算所得，补偿金额为：118488元，接电接水费补偿：20000元，有效证照变更补偿：3000元，合计615439元。五、以上四项补偿款总计人民币12008000元。六、所有补偿款分3期支付，本协议签订后，甲方支付第一笔补偿款240万元用于乙方设备的搬迁，乙方的厂房必须必须在2024年1月31日之前搬迁结束，交甲方验收，甲方验收合格后支付360万元，余款6008000元在六个月之内付清。七、本协议自签章之日起生效。协议一式四份，甲方三份，乙方一份，遵照执行。另查明，第三人所在地位于原城市规划区内，现位于城镇开发边界范围内。第三人所在地土地所有权人为无锡市惠山区洛社镇双庙村股份经济合作社，第三人通过签订《惠山区洛社镇集体土地使用租赁合同》的方式取得集体建设用地使用权。有证房屋面积为锡房权证洛社字第07009114号、锡房权证洛社字第07009115号和锡房权证洛社字第07009116号不动产权证载面积，上述三个不动产权证记载房屋所有权人为无锡市洛社电机厂，第三人由无锡市洛社电机厂更名而来，另有未申报房屋。第三人厂内有包括申请人在内的承租人。其中涉及申请人的房屋并未被拆除。
还查明，被申请人委托无锡市公信土地房地产评估咨询有限公司（以下简称“公信评估公司”）对第三人所在地房屋、装修及附属物、机器设备进行评估。公信评估公司于2022年9月16日作出公信资估（2022）LS015号《资产评估报告》。评估报告幢号Ｗ５车间《无锡市房屋征收补偿价评估表》的房屋补偿总价355472元和幢号Ｗ６车间的《无锡市房屋征收补偿价评估表》的房屋补偿总价119546元。非住宅装潢补偿估价计算表中W5号房屋、W7号仓库、Z11号仓库项下全部分项的合计21269元，以及非住宅附属物补偿估价计算表中W5号车间钢架平台26195元、W5号车间夹芯板房27202元、W10简易棚13738元，计88404元。评估报告中固定资产－机器设备（可搬迁）评估明细表（租户：某厂）金额合计57140元。固定资产－机器设备（不可搬迁）评估明细表（租户：某厂）载有：箱式变压器规格型号250KVA一套，评估原值125000元，成新率70%，净值87500元……，合计977480元。该评估报告做出后，被申请人未向申请人送达该评估报告。2024年3月21日，申请人通过向被申请人申请政府信息公开的方式获得了被申请人与第三人签订的《征收补偿协议》和公信资估（2022）LS015号《资产评估报告》。
在本行政复议案件审理过程中，本机关于2024年8月7日对申请人、被申请人、第三人进行了调查询问并制作《谈话笔录》，针对申请人复议请求中认为在被申请人与第三人于2023年9月28日签订的《征收补偿协议》中涉及到属于申请人资产的部分是否属实进行了询问确认。其中：针对复议请求第1项：房屋建筑补偿：未申报面积721.66 m², 评估价475018元。被申请人、第三人均认可该项内容系协议项下“W5车间补偿价355472元+W6车间补偿价119546元，合计475018元，包含在《征收补偿协议》第一项房屋建筑补偿：按未申报面积评估价政策性补偿50%即2745456元中”，对应评估报告幢号Ｗ５车间《无锡市房屋征收补偿价评估表》的房屋补偿总价355472元和幢号Ｗ６车间的《无锡市房屋征收补偿价评估表》的房屋补偿总价119546元。第三人同意将该部分补偿款支付给申请人。针对复议请求第2项：装修、附属物补偿：兴颖装修评估、附属物补偿评估价88404元。被申请人、第三人均认为该项内容系非住宅装潢补偿估价计算表中W5号房屋、W7号仓库、Z11号仓库项下全部分项的合计21269元，以及非住宅附属物补偿估价计算表中W5号车间钢架平台26195元、W5号车间夹芯板房27202元、W10简易棚13738元，计88404元。但是这个是评估概念里的重置全新价，实际不是全新的，所以需全新价乘以85%的成新率。对应这部分的附属物补偿价即为75143.4元是在第三人与被申请人的《征收补偿协议》二、装修、附属物补偿： 乙方装修评估价576098元，乙方附属物评估价293782元，合计869880元中。这部分被申请人按《征收补偿协议》赔给第三人，第三人同意给申请人。针对复议请求第3项：搬迁设备补偿：可搬迁设备57140元、不可搬迁设备补偿977480元。被申请人和第三人均认可这部分评估，当时现场评估时第三人投资人一家、申请人投资人周诗权都在现场，根据周诗权指认确认申请人的搬迁设备、不可搬迁设备范围，并由第三人确认无异议。该部分补偿款包括可搬迁设备评估价值57140元和不可搬迁设备评估价值977480元，合计1034620元。这部分在三、搬迁设备补偿：可搬迁设备补偿144190元、不可搬迁设备补偿1405210元，合计1549400元中，对应评估报告中固定资产－机器设备（可搬迁）评估明细表（租户：某厂）的57140元和固定资产－机器设备（不可搬迁）评估明细表（租户：某厂）的977480元。第三人同意在收到被申请人支付的补偿款后将该部分给申请人。针对申请人在复议请求中提到的其他补偿的部分范围包括：停业停产损失补偿38001.4元；搬迁损失补偿9500.4元、接电接水费补偿5000元、有效证照变更补偿750元，以上合计53251.8元。申请人在调查询问过程中明确表示“接水接电费补偿和有效证照变更补偿在此明确不在本案中主张撤销相应条款，此前的相应行政复议请求我方明确撤回。”第三人、申请人、被申请人均认可停业停产损失补偿是按被拆迁房屋结构评估价475018元*8%=38001.4元。搬迁损失补偿是按475018元评估价的2%为9500元。这部分被申请人按《征收补偿协议》补偿给第三人后，第三人同意付给申请人。第三人同时表示：其与申请人的《房屋租赁合同》，第三人于2023年6月16日发微信给申请人的投资人周诗权，通知周诗权如果在2023年12月31日前政府要求拆迁的话，到时多余房租退给申请人；申请人于6月16日付给第三人的是2023年6月1日至2023年11月30日的房租，这个期间如果拆迁，多余房租退给申请人，从签订拆迁补偿协议后搬迁的时点解除房屋租赁合同。第三人在2023年11月30日后未再收过申请人的房租。第三人于2023年11月15日通知申请人出租给申请人的厂房已签好拆迁协议，协议议定是到2024年1月31日搬迁，提前通知，房租是交到2023年11月30日，以后的房租不用再交，相应的设备搬迁费以及房屋拆迁补偿会算给申请人（评估报告里不可搬迁的设备不能搬走）。
第三人于2023年12月21日向申请人发出书面《搬迁通知》，通知申请人：“我企业与洛社政府已经签订拆迁协议，协议议定我企业（某厂）的厂房必须在2024年1月31日之前搬迁结束，交洛社镇征收办验收，因你租赁在我企业厂房内，所以通知你企业也需在规定时间内搬离，希望积极配合。”2024年3月1日，第三人向申请人发出书面《限期搬离通知书》，再次通知申请人于2024年3月31日前全部搬离。
同时，本机关向评估公司相关经办人员针对评估情况进行了调查询问，经办人员自认涉及申请人资产的部分存在设备估价由于工作人员失误导致金额错误的情况，其中涉及申请人的固定资产-机器设备（不可搬迁）评估明细表中1、箱式变压器的评估原值125000元错误，应为225000元。
以上事实有下列证据证明：征收补偿协议、房屋租赁合同、惠山区洛社镇集体土地使用租赁合同、授权委托书（被申请人）、法定代表人身份证明书（被申请人）、申请人营业执照复印件、法定代表人身份证复印件、授权委托书（申请人）、函、非全日制劳动合同、委托代理人身份证复印件（张广明）、[2024]洛信公复第6号、无锡市洛社电机厂（某厂）资产评估报告（包括：致委托方函、无锡市房屋征收补偿价评估汇总表、无锡市房屋征收补偿价评估表、非住宅装潢补偿估价计算表、非住宅附属物补偿估价计算表、未申报面积计算表、房屋平面示意图、搬迁损失评估汇总表、固定资产-机器设备（可搬迁）评估明细表、固定资产-机器设备（不可搬迁）评估明细表、无锡市公信土地房地产评估咨询有限公司、营业执照副本复印件、资产评估师职业资格证书登记卡等）、锡房权证洛社字第07009114号、锡房权证洛社字第07009115号和锡房权证洛社字第07009116号不动产权证、谈话笔录、告知书、搬迁通知、情况说明（第三人）、限期搬离通知书、联络函、回复函、撤销授权委托书、律师事务所函（北京华骏律师事务所）及律师执业证复印件、实习证复印件、行政复议授权委托书。
本政府认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。第十一条第（十五）项规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，公信评估公司出具的公信资估（2022）LS015号《资产评估报告》是被申请人与第三人签订案涉《征收补偿协议》的重要依据，而案涉《征收补偿协议》中包含了涉及申请人资产的部分。经调查核实，评估报告做出后被申请人并未向申请人进行送达，而该评估报告存在申请人的设备估价错误的情形，在此情形下签订的《征收补偿协议》损害了申请人的合法权益，故申请人主体适格。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国民法典》第一百四十六条规定，行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。本案中，第三人与被申请人签订的行政协议虽名为《征收补偿协议》，但实质为非征收拆迁补偿协议，该协议不符合上述法律规定的无效情形，应认定为有效。《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（一）项规定，行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：（一）主要事实不清、证据不足。本案中，公信评估公司出具的公信资估（2022）LS015号《资产评估报告》是被申请人与第三人签订案涉《征收补偿协议》的重要依据，而案涉《征收补偿协议》中包含了涉及申请人资产的部分。经调查核实，评估报告做出后被申请人并未向申请人进行送达，而该评估报告存在申请人的设备估价错误的情形，在此情形下签订的《征收补偿协议》损害了申请人的合法权益，明显不当，应予撤销。
申请人，被申请人、第三人在本复议案件审理过程中就《征收补偿协议》中涉及申请人资产的部分进行了一致确认，即：1、房屋建筑补偿：未申报面积721.66 m², 评估价475018元；2、装修、附属物补偿：兴颖装修补偿评估价21269元*85%的成新率=18078.65元，附属物补偿评估价67135元*85%的成新率=57064.75元；3、搬迁设备补偿：可搬迁设备57140元、不可搬迁设备补偿977480元；4、其他补偿：停业停产损失补偿38001.4元、搬迁损失补偿9500.4元。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（一）项的规定，本政府决定：
撤销被申请人无锡市惠山区洛社镇人民政府与第三人某厂于2023年9月28日签订的《征收补偿协议》中：一、房屋建筑补偿：未申报面积4920.92㎡中涉及申请人的未申报面积721.66 m²；按未申报面积评估价政策性补偿50%计2745456元中涉及申请人的补偿475018元；二、装修、附属物补偿：乙方装修评估价576098元中涉及申请人的装修补偿18078.65元；乙方附属物评估价293782元中涉及申请人的附属物补偿57064.75元；三、搬迁设备补偿：1、可搬迁设备补偿144190元中涉及申请人的可搬迁设备补偿57140元；2、不可搬迁设备补偿1405210元中涉及申请人的不可搬迁设备补偿977480元；四、其他补偿：1、停业停产损失补偿金额473951元中涉及申请人的停业停产损失补偿38001.4元；2、搬迁损失补偿金额118488元中涉及申请人的搬迁损失补偿9500.4元。
如不服本决定，可以自接到本行政复议决定书之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。
二〇二四年九月二十九日
